27%的财政支出供养6846万人：如何理解这两个数字？

来源：《经济学(季刊)》2025年第4期

近期，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心张军、马欣榕、刘志阔在《经济学（季刊）》发表重要研究成果，首次系统估算了2004-2020年间中国财政供养人员规模与结构变化。

2024年政府工作报告明确提出"严控财政供养人员规模"，但因统计数据长期未公开，相关讨论多停留在推测层面。该研究严格采用官方统计数据，通过多源交叉验证，确保了估算结果的可靠性。研究将财政供养人员定义为"工资福利列入政府财政预算范围的人员"，既包括编制内人员，也包含编外聘用人员，口径更加全面。

研究核心发现：规模持续增长，结构发生深刻变化

1. 总体规模呈上升趋势

研究估算，2020年中国财政供养人员总数达6846万人，较2004年的5212万人增加近31.4%。虽然2013年政府机构改革后增速有所放缓，但总体仍呈上升态势。财政供养人员占总人口比重从2004年的4.01%上升至2020年的4.85%，意味着每百人中近5人为财政供养，在职供养人员占就业总人口比重达5.54%，财政负担持续加重。

2. 结构性变化更为关键

研究指出，相比于关注绝对规模，几个结构变化更值得重视：

离退休人员占比快速上升：2020年供养人员中近四成为离退休人员，从2004年的1468万人增至2687万人。这与人口老龄化趋势紧密相关，且机关事业单位离退休人员平均养老金(5927元)约为企业人员(2995元)的两倍，财政压力显著。

编内编外结构变化明显：在严控编制政策下，2013年后编内人员数量稳中有降，但编外人员从2004年的215万增至2018年的442万，增幅超一倍。机构改革在控制编内人员的同时，反而刺激了编外人员扩张。

基层集中现象突出：财政供养人员主要集中在县区级及以下。以财政和税务系统为例，县级单位人员占比分别达79%和72%，呈现明显的"金字塔"结构。这反映出基层政府承担了主要公共服务职能，但也面临编制不足与编外人员膨胀的双重压力。

3. 空间分布呈现结构性错配

研究利用人口普查数据发现，财政供养率(供养人员/常住人口)在空间分布上存在显著不均衡：

"西高东低"现象明显：西部地区供养率普遍高于东部，与人口分布"东多西少"形成反差。在人口较少地区，供养率反而更高。例如，西部某县常住人口仅3.02万人，财政供养人员却达6000余人，"官民比"高达1:5。

人口流动与配置调整脱节：人口净流入地区供养率上升缓慢，而人口净流出地区供养率飙升。由于编制调整存在"路径依赖"，难以跟上人口流动速度，导致人口流入区公共服务供给不足，人口流出区人员过剩。

政策启示：结构优化比总量控制更重要

研究团队提出三项关键建议：

1. 动态调整编制管理：财政供养人员管控应避免"一刀切"，应根据常住人口变化、地区财政能力实施差异化政策。尤其要防止"人减费增"现象——编制压缩但人员经费反而上升。

2. 重视离退休人员管理：结合渐进式延迟退休政策，鼓励核心岗位和高学历人才延长职业生涯，同时关注机关事业单位养老保险精算平衡，确保制度可持续性。

3. 优化政府结构与效率：行政改革应超越"减人"层面，更注重提升行政效能。对人口小县可考虑统筹精简行政事业单位，减少职能重叠，对人口流入区，应以人均指标为依据，提高公共服务匹配效率。

这项研究首次提供了2009年后财政供养人员的系统性估算，填补了重要数据空白。研究表明，当前财政供养改革的核心挑战已从"总量控制"转向"结构优化"。在财政收入增速放缓、债务约束趋紧的背景下，财政供养人员经费支出已占全国一般公共预算支出的27%，其刚性特征对财政可持续性构成挑战。

值得注意的是，改革必须考虑区域差异性。中国地域广阔，各地区人口流动、经济发展、财政能力差异巨大，简单统一的编制控制政策可能加剧结构性错配，反而降低公共服务效率。

财政供养人员规模并非越大越好，也非越小越好，关键是实现"人随事走、编随人走"的动态平衡。在推进改革过程中，应避免简单化思维，尊重地区差异，聚焦结构优化，方能在保障公共服务质量的同时，实现财政可持续发展。

当前，我国正处经济转型升级关键期，财政资源更需要向创新、民生、发展等领域倾斜。合理优化财政供养结构，不仅关乎政府效能，也关系到每一位纳税人的切身利益。正如研究者所言："财政供养改革应注重结构优化与区域协调，避免简单统一的政策安排。"