村级“一肩挑”咋有的挑得顺、有的挑不动？看东西部的不同实践

村“两委”负责人“一肩挑”，本意是把村党组织书记和村委会主任合二为一，解决过去村两委之间权力博弈、遇事推诿的问题，让村级组织更有凝聚力，更好承接国家政策、服务乡村振兴。

从政策落地来看，2021年村级换届后，全国绝大多数农村都推开了这一制度，可实际运行中却走出了两种截然不同的路子：东部沿海的农村，借着“一肩挑”理顺了治理秩序，选上了懂经营、会管理的能人，村级治理能力明显提升；而广大中西部的农村，不少地方却出现了“挑不动”的尴尬，要么选来的年轻干部不懂村情、镇不住场子，要么专职化的村干部对着稀少的村务无事可做，甚至出现村级治理体制空转的情况。

同样的政策，为何在东西部农村效果天差地别？说到底，不是政策本身好不好，而是看村级组织的新变化，能不能跟当地的村庄实际、治理事务对上拍。乡村治理最怕“一刀切”，村级组织建设的改革，终究要贴合脚下的乡土实际。

一、“一肩挑”，到底让村级组织变了啥？

在“一肩挑”全面推行前，我国农村的村级组织，基本是跟着村民自治的路子走的，咱们可以把它叫作 “乡土味” 的自治模式。那时候的村干部，大多是村里的“本土人”，就是土生土长、长期在村生活的农民，一边种地、做小生意，一边当干部，算是“兼职”，报酬也只是一点误工补贴。这些村干部熟悉村里的每家每户，懂村里的人情世故，处理事情不靠死板的规则，而是看实际情况，能灵活解决问题。村两委之间也没有明显的上下级，遇事一起商量，分工不分家，是一种扁平化的管理方式，核心就是把村里的实际问题解决好，让村民满意。

而“一肩挑”的推行，不只是简单的职务合并，更带来了村级组织的全方位变化，简单说，就是村级组织开始往“科层化”走，越来越像乡镇政府的“迷你版”。

首先是村干部从兼职变成了专职，不少地方把村干部当成一份正式职业，工资由财政保障，要求每天坐班、打卡，还有专门的服务大厅，村民办事要走规范流程。其次是选人的标准变了，不再只看是否熟悉村情，而是设置了年龄、学历门槛，比如要求年龄不超过45岁、有大专以上文化，特别偏爱致富能手、返乡能人这些懂经营、有本事的精英，也就是大家说的“能人治村”。

再者是治理方式变了，过去处理村务可以靠乡土规矩、人情调解，现在更强调程序合规，凡事要留痕、走正式制度，不能随便灵活处理。最后是权力结构变了，“一肩挑”后权力向村书记集中，村班子里有了清晰的上下级，正职管副职，任务层层分配，不再是过去一起商量的模式。

简单来说，“一肩挑” 推动村级组织完成了一次大转型：从过去靠本土干部、兼职运作、重实际效果的自治模式，变成了靠返乡能人、专职运作、重程序规范的科层模式。这种转型，本是为了提升村级组织的治理能力，更好承接国家权力下乡和乡村振兴的任务，但转型是否成功，关键看这种新的组织模式，能不能适配当地村庄的治理事务。

二、东部农村：“一肩挑”挑得顺，因为踩准了治理的节奏

东部沿海的农村，借着工业化和城镇化的东风，早就不是传统的农业村了，城乡边界越来越模糊，村里的生活、生产都和城市接轨，这种现代化的村庄实际，正好和“一肩挑”带来的科层化转型对上了拍，所以“一肩挑”在东部挑得顺、效果好。

首先，东部农村的治理事务，多到需要专职干部来扛，常规化的科层模式刚好适配。东部农村工业化程度高，村里建了很多工厂，还有大量的集体资产，比如厂房、仓库、土地，村级治理的事不再是简单的调解矛盾、修桥补路，而是多了很多常规化的工作：比如外来务工人口的登记管理、出租屋的消防安全排查、工厂的安全生产监管、集体资产的经营发包，还有和城市管理对接的环境卫生、公共治安等。这些事不是偶然发生的，而是每天都要做，工作量大、要求高，靠过去兼职的本土村干部根本忙不过来。

比如东部有个村子，登记在册的工厂就有上百家，外来人口是本地户籍人口的好几倍，村里专门组建了安保队、网格员队，还有外来人口协管员，村干部也从最初的几个人扩充到十几个人，全是专职坐班。如果还是过去的兼职模式，这些事根本管不过来，而“一肩挑”带来的专职化、科层化，正好满足了这种常规化、高密度的治理需求，让村级组织能有条不紊地处理各项事务。

其次，东部农村的治理事务，多是“就事论事”，能人治村比本土干部更合适。东部农村的农民早就不种地了，要么进厂打工，要么做做生意，生产生活方式完全非农化，村里的事也不再需要靠乡土人情、宗族关系来解决，更多是“就事论事”的公事：比如办各类证明、发普惠性补贴、管理集体资产、对接政府项目。这些事需要的是懂经营、会管理、熟悉政策的能力，而不是对村里人情世故的了解。

更重要的是，东部农村因为有集体资产、土地增值收益，过去很容易出现利益竞争，村两委之间争权夺利，选举时贿选、派系争斗的情况也不少，严重影响治理秩序。“一肩挑”推行后，国家权力进一步下沉，乡镇政府严格把控选人标准，选上来的返乡能人、致富能手，不仅懂经营，还能在乡镇的指导下规范管理集体资产，同时“一肩挑”也从根本上解决了村两委的权力矛盾，让村级组织的决策效率大幅提升。比如东部有个工业村，过去选举混乱，一张选票能卖到几百块，村主任掌握集体资产发包权，借机为自己谋利，“一肩挑” 后乡镇政府严格筛选候选人，选来的返乡能人不仅规范了集体资产的管理，还把村子打造成了乡村振兴旅游村，村庄面貌焕然一新。

最后，“一肩挑”的科层化转型，正好解决了东部农村的治理痛点。东部农村的治理，痛点不是没人懂乡土规矩，而是没人能高效处理现代化的公共事务，没人能管住利益竞争带来的治理失序。“一肩挑”带来的专职化、规范化，让村级组织有了处理现代化事务的能力，而选上来的能人，又能精准对接乡村振兴的发展需求，把村子的集体资产经营好，把政府的项目落实好。可以说，东部农村的现代化治理需求，和 “一肩挑”带来的科层化转型，形成了完美的契合，所以政策落地效果自然好。

三、中西部农村：“一肩挑”挑不动，因为和乡土实际脱了嵌

和东部农村不同，广大中西部农村还是典型的农业村，城乡之间泾渭分明，农民以种地为生，大量青壮年外出务工，留守的多是老人、妇女和儿童，这种乡土味浓厚的村庄实际，和“一肩挑”带来的科层化转型完全对不上拍，最终导致政策落地后出现“水土不服”，甚至治理空转。

首先，中西部农村的治理事务太少，专职化的科层模式纯属“没事找事”。中西部农村的主要经济形态是小农经济，村里没有工厂，也没有多少集体资产，村级治理的事非常有限，无非是调解偶尔的邻里矛盾、维护农田水利设施、帮村民办点医保、证明之类的小事，而且这些事大多是偶然发生的，没有固定的规律，一年下来也没多少活。

但“一肩挑”推行后，配套的是和东部一样的专职化要求：村干部要每天坐班，村里要建服务大厅，甚至开发了专门的政务服务平台，号称能办上百项业务。可实际情况是，有的村子一年处理的村民事项还不到一百件，专职村干部每天坐在服务大厅里无所事事，建的平台、定的制度，全成了摆设。这种常规化的科层模式，对着稀少、零碎的村务，完全是“大炮打蚊子”，不仅造成了行政资源的浪费，还让村级组织陷入了体制空转的尴尬。

其次，中西部农村的治理事务靠“乡土关系”，选来的能人根本“挑不动”。中西部农村虽然大量人口外出，但村庄的社会结构还很完整，血缘、地缘关系依然是维系村庄的核心，村里的事大多是需要靠乡土关系才能解决的“人情事”：比如调解邻里矛盾，不能只讲法律规则，还要考虑村里的人情世故；比如惠农政策落地，不能简单的按规定发，还要撬动村里的关系网络，确保真正需要的村民能享受到；比如修水渠、铺道路，需要动员村民出工出力，也得靠村干部的个人威望和群众基础。

这些事，靠的是长期在村生活、熟悉村情、有群众基础的本土干部，而 “一肩挑” 选上来的，多是年轻的返乡能人，他们学历高、年纪轻，懂经营、会政策，但大多不在村里长期生活，没有群众基础，不懂村里的人情世故，处理起这些“人情事”来，要么无从下手，要么按规办事，反而把事情搞僵。

比如中西部有个乡镇，换届后新选的14个“一肩挑”村书记全是80后，还有5个90后，这些年轻干部没干过村务，调解不了邻里矛盾，组织不了村里的文化活动，村民根本不认可，最后成了“挂名书记”。还有的地方，新选的村书记有近六成没接触过村务，连集体资产怎么管都不知道，更别说开展治理工作了。

最后，科层化的权力结构，让中西部农村的治理“雪上加霜”。“一肩挑”后，权力向村书记集中，本是为了提高决策效率，但在中西部农村，却变成了“一人扛责，众人旁观”。因为村里的事本就不多，再加上科层化的层级分工，副职干部觉得所有事都是书记的事，干多干少一个样，于是变得消极怠工，“说一件才做一件，说多了还不高兴”，最后所有的事都落到书记一个人头上，书记只能亲力亲为，反而比过去更累，治理效率也大幅下降。

更关键的是，科层化的转型还让村级治理越来越行政化，形式主义开始向村级传递。中西部农村的治理核心是解决村民的实际问题，而行政化的治理模式，却把重点放在了留痕、报表、迎检上，村干部的精力不再放在处理村务上，而是放在了应付上级的各种考核上，彻底脱离了乡村治理的本质。

四、乡村治理别搞“一刀切”，“一肩挑”要挑对路

村级“一肩挑”在东西部的不同实践告诉我们，乡村治理的政策，从来都不是放之四海而皆准的，村级组织建设的改革，必须贴合当地的村庄实际，跟着治理事务的节奏走，搞“一刀切”只会适得其反。“一肩挑”的初衷是好的，要让它真正挑起重任，实现基层治理有效，关键在于因地制宜，让制度适配实际，而不是让实际去迁就制度。

对于东部农村，要继续深化“一肩挑”带来的科层化转型，让现代化的村级组织适配现代化的治理需求。东部农村工业化、城乡一体化的趋势不会变，治理事务的常规化、高密度特征也不会变，所以要继续坚持专职化的村干部队伍，严把选人标准，重点选拔懂经营、会管理、熟悉政策的返乡能人、致富能手，同时完善村级组织的科层化管理，明确分工、规范流程，让村级组织能更好地承接国家政策、经营集体资产、服务乡村振兴，把“一肩挑”的制度优势转化为治理效能。

对于中西部农村，要及时调整“一肩挑”的落地方式，让政策回归乡土实际，别再搞一刀切的科层化、专职化。

首先，选人标准要变，不能只看年龄、学历，更要看是否熟悉村情、是否有群众基础、是否会做群众工作，优先选拔村里的本土干部，也就是那些长期在村生活、一边种地做小生意一边当干部的农民，他们懂村情、有人脉，能处理好村里的“人情事”，这才是中西部农村真正需要的治理主体。

其次，村干部管理要灵活，不用搞一刀切的专职坐班，可以根据村务的多少，实行弹性工作制度，误工补贴的方式也可以保留，让村干部能兼顾生产生活，避免“无事可做”的体制空转。最后，治理方式要回归实际，少讲程序合规、多讲解决问题，减少形式主义的考核、留痕，让村干部把精力放在处理村民的实际问题上，而不是应付上级检查，让村级治理重新找回乡土味。

说到底，村级组织是乡村治理的核心，而乡村治理的本质，是解决农民的实际问题。无论是东部的科层化治理，还是中西部的乡土化治理，只要能贴合当地的实际，能把村民的问题解决好，就是有效的治理。“一肩挑”只是一个制度抓手，真正的关键，是让这个抓手能抓住当地乡村治理的痛点，挑得起当地乡村发展的担子。

乡村的情况千差万别，治理的路子也该各有不同。唯有放下“一刀切”的思维，坚持因地制宜、实事求是的原则，让村级组织建设跟着乡土实际走，才能让“一肩挑”在每一个农村都挑得顺、挑得稳，真正实现基层治理有效，为乡村振兴筑牢基层基础。