监管和执法各管一摊，县级跨部门协作咋就卡了壳？

县级综合行政执法改革，本是为了解决过去多头执法、重复执法、推诿扯皮的问题，想着把分散在各个部门的执法权集中起来，让监管的专心监管，执法的专门执法，理顺执法流程、提高执法效率。

可在不少地方的实际运行中，这场改革却走了样：监管部门和执法部门各管一摊，看似分工明确，实则配合不畅，遇事相互推诿、避责甩锅成了常态，跨部门协作卡了壳，反而让基层执法的效率打了折扣。

基层干部们普遍反映，现在不是 “一支队伍管执法” 那么简单，而是 “监管的管不了执法，执法的离不了监管”，两个部门绑在一起干活，却又权责不清、压力不均，到头来谁都觉得委屈，谁都想少担责。

这场以 “查处分离” 为核心的改革，到底是怎么让部门间的协作陷入困境的？基层的实际运行逻辑，又给这场改革提了哪些醒？

一、改革改了啥？把执法权收上来，监管和执法各干各的

过去，县里的市场监管、城乡建设、农业农村、交通运输等各个职能部门，都有自己的执法队伍，既有监管权，也有行政处罚权。这种模式下，容易出现两个问题：一是权力太集中，个别部门可能会出现“以罚代管”，或者对违法行为睁一只眼闭一只眼；二是执法权分散，遇到跨领域的问题，多个部门各管一块，要么多头执法、重复检查，要么相互推诿、没人管，老百姓看着闹心，基层干部干着也累。

为了解决这些问题，县级综合行政执法改革开始推进，核心就是把执法权从各个职能部门里剥离开来，集中到新成立的综合行政执法局。简单说，就是把原来“一个部门管到底”的模式，改成“监管部门管日常巡查、线索发现，执法部门管行政处罚、强制措施”，监管和执法彻底分开，这就是大家常说的“查处分离”。

从改革设计来看，思路很清晰，也做了不少配套安排。比如，把各个部门的执法队伍、执法人员整合到执法局，实现“一支队伍管执法”；统一执法证件、执法文书、执法流程，让执法更规范；执法局和各个监管部门签订协作协议，明确各自的职责边界，还建立了联席会议、联合巡查、线索移交等制度，甚至制定了常见执法事项的职责清单，想着把部门间的协作落到实处。

不仅如此，为了对接上级部门，不少地方还争取到了市级层面的支持，推动市直部门和县级执法局建立业务指导、信息共享的长效机制，从制度层面看，监管和执法的协作框架算是搭起来了。可基层的实际情况是，制度写在纸上、挂在墙上，落实到行动上却走了样。监管部门觉得自己没了执法权，监管没了“底气”；执法部门看似手握执法权，却处处依赖监管部门的线索和支撑，干起活来束手束脚。两个部门看似各司其职，实则成了“两张皮”，原本想解决的推诿问题，反而以新的形式出现了。

二、权责咋乱了？权力绑在一起，责任相互甩锅

监管和执法的分离，看似是合理分工，实则打破了各个部门原本完整的工作体系，让部门间的权力和责任都变得模糊不清。过去，一个部门自己管监管、自己管执法，事权完整、责任明确，干好干坏都是自己的事；现在，事权被切成了两半，监管和执法成了两个部门的事，权力相互依附，责任相互连带，最终导致权责配置失衡，基层干部干活没方向，避责成了首要选择。

先说权力层面，监管和执法部门的权力都变得“不完整”，谁也离不了谁，可谁的权力都没了原来的“支配性”。

对监管部门来说，最大的问题是没了执法权，监管工作成了 “软约束”。过去，执法权是监管的“兜底保障”，发现违法行为，能当场警告、处罚，有强制力做支撑，监管的力度自然就大。现在，监管部门只能下达整改通知，要是对方不配合，一点办法都没有，只能把线索移交给执法局，等着执法局来处理。更关键的是，改革时，各个部门的执法人员都被划转到了执法局，监管部门的人手被大幅削减，原本几个人管的事，现在只剩一两个人，连日常的巡查都顾不过来，更别说及时发现、核实违法行为了。有基层监管干部坦言，现在能把上级要求的抽检任务完成就不错了，日常巡查基本都是“顺带看看”，根本没精力细管。

对执法部门来说，看似手握行政处罚权，是“强势部门”，实则成了“无米之炊”的部门，权力的行使完全依赖监管部门。执法局的案子，90%以上都来自监管部门的线索移交，要是监管部门不移交线索，执法局就算想执法，也不知道该从哪下手。

而且，不少执法事项都有很强的专业性，比如土地性质认定、农产品质量检测、特种设备安全鉴定，执法局根本没有专业的技术人员，必须靠监管部门提供技术支撑，否则连案件都立不了。更让执法干部无奈的是，有些监管部门把执法局当成了自己的“二级单位”，遇到投诉举报，自己不先去核实，直接一个电话打给执法局，让执法局派人去处理，把本该自己干的活推了出去。执法干部心里清楚，自己的职责是行政处罚，不是日常巡查，可面对监管部门的“甩活”，又没什么好办法，硬刚的话，后续的协作会更难，只能硬着头皮干。

权力的相互依附，直接导致了责任的混乱，这也是基层部门最头疼的问题。原本清晰的责任，被拆成了“监管责任”和“执法责任”，可实际工作中，两者根本分不开，最终形成了“责任连带、避责甩锅、压力不均”的局面。

首先是责任连带，一个部门没做好，另一个部门跟着受牵连。监管部门巡查不到位，没及时发现违法行为，执法部门自然就没有案子可办，可一旦出了问题被上级追责，执法部门会因为查处不及时而被牵连；执法部门对移交的线索处理不力，导致违法行为得不到纠正，监管部门也会因为“监管不力”被问责。

有基层干部举过一个例子，某老板批建宅基地时超了面积、占了基本农田，明明是规划部门监管不到位，可最后规划部门、村干部和执法部门的工作人员都受了处分，理由是巡查监管不到位。执法干部觉得委屈，自己明明只负责查处，却要为监管部门的失职买单，可在上级眼里，监管和执法是一体的，出了问题就是协作不到位，谁都跑不了。

其次是部门避责成了常态，都想把责任推给对方。监管部门为了少担责，遇到投诉举报，根本不核实、不筛选，一股脑都移交给执法局，甚至鼓励老百姓直接给执法局打电话，反正只要把线索交出去，自己的责任就少了一分；执法局作为末端部门，没地方再推责任，只能靠“走程序”来避责，不管案子能不能解决，先把文书做全、把流程走完，哪怕实质问题没解决，至少程序上没问题，上级追责也挑不出毛病。

这种避责行为，让部门间的协作变成了“形式主义”，大家只关心自己的“程序责任”，不关心执法的实际效果，最终导致老百姓的问题迟迟得不到解决。

最后是责任压力失衡，监管和执法部门都觉得自己是“背锅的”。监管部门作为行业主管部门，要承担整个行业的总体责任，不管是事前审批、事中巡查，还是事后整改，出了任何问题，首先被问责的都是监管部门；执法部门虽然只承担具体处罚责任，但作为执法的末端兜底，没地方再转移责任，只要出了问题，肯定会被牵扯进来，而且上级的考核压力最终都会落到执法部门头上。

比如某地方发现违建占了耕地，监管部门早就把线索移交给了执法局，执法局走了程序后移交给法院强制执行，法院不予受理，可上级要求占耕必拆，考核压力最终还是回到了监管部门身上，监管部门没强制权，拆不了违建，只能挨批；执法局也觉得委屈，自己按程序走了全程，却还是要被指责履职不力。两个部门都觉得压力大，都觉得自己干得多、担责多，协作的积极性自然就没了。

三、协作难在哪？成本高、衔接堵、动力弱，配合全靠人情

权责的模糊和失衡，让监管和执法部门的跨部门协作陷入了三重困境：常态化的协作要求，让协作成本居高不下；死板的程序要求，让协作衔接处处遇堵；不均的激励压力，让协作动力参差不齐。最终，部门间的协作不再是靠制度，而是靠人情、靠个人协调能力，基层执法陷入了 “看似有制度，实则靠关系” 的尴尬境地。

第一重困境，是协作的成本太高，“一对多” 的结构让执法局疲于应付。过去的跨部门协作，大多是针对跨领域的复杂问题，偶尔发生一次，各个部门平等协商、配合即可；现在的协作，是常态化的，每一个执法事项都需要监管和执法部门配合，而且是“一个执法局对接多个监管部门”的非对称结构。执法局作为唯一的执法主体，要对接市场监管、农业农村、城乡建设、交通运输等十几个监管部门，每个部门都有自己的工作要求、工作节奏，执法局要挨个对接、挨个协调，光是沟通的成本就居高不下。

更关键的是，这种“一对多”的结构，让执法局天然处于博弈的劣势。有执法干部说，“你一张嘴说不过他们那么多张嘴，各个职能部门都是我们的上级，有问题都找我们”。原本该是监管部门干的活，比如线索核实、技术支撑，现在执法局还要“求着”监管部门去做，原本是对方的本职工作，现在却成了“人情活”。

为了降低协调成本，不少地方采取了分级对接的方式：小事由执法局的科室负责人和监管部门的科室负责人对接，大事由副局长对接，实在协调不了的，再由部门一把手甚至县级分管领导出面。可这种方式，让协作变得充满非正式性和不稳定性，协作效果好不好，全看双方负责人的个人关系、协调能力，关系好的，配合就顺畅；关系不好的，就相互推诿，制度成了“摆设”。

第二重困境，是协作的衔接太堵，程序的刚性和执法的时效性格格不入。为了理清监管和执法的权责边界，改革后制定了一系列标准化的流程，比如线索移交要书面文书、案件办理要按固定步骤，本意是为了规范行为、避免甩锅，可实际运行中，这种刚性的程序却成了执法的“绊脚石”。

执法工作的核心是时效性，发现违法行为要及时制止、及时处罚，否则就会造成不可挽回的损失；可标准化的流程却要求“事事留痕、步步走文”，比如监管部门移交线索没有书面文书，执法局就可以不接案，哪怕违法行为就在眼前，也只能等文书到位了再处理，等流程走完，违法行为早就成了事实。

除了程序死板，监管和执法的衔接环节也处处是漏洞。监管部门发现线索后，不及时移交，等违法行为扩大了才交给执法局，执法局处理的难度大幅增加；执法局处理案件时，需要监管部门提供技术支撑，监管部门却以“人手不够”“工作太忙”为由拖延，导致案件迟迟无法办结。更有甚者，监管部门把一些明显不属于执法范畴的问题移交给执法局，执法局只能硬着头皮处理，既浪费了执法资源，又解决不了实际问题。基层干部坦言，现在的协作，不是“无缝衔接”，而是“处处脱节”，监管和执法各干各的，根本形成不了执法合力。

第三重困境，是协作的动力太弱，各个部门的积极性参差不齐，没人愿意主动配合。跨部门协作的前提，是各个部门有共同的目标、均衡的激励，可现在的情况是，监管和执法部门的激励压力完全不均，有的部门积极配合，有的部门敷衍了事，还有的部门把执法当成“副业”，根本没精力配合。

从正向激励来看，不管是监管部门还是执法部门，执法都不是他们的“中心工作”。监管部门的重心在行业发展上，比如农业农村部门的重心是乡村振兴，市场监管部门的重心是市场培育，执法只是日常工作的一小部分，部门领导不重视，干部自然没动力；执法局虽然以执法为核心，但也会被统筹到全县的中心工作中，比如迎检、创评、征地拆迁，真正能放在执法上的精力有限。而且，执法工作干得好，也没有明显的奖励，既不纳入核心考核，也没有额外的激励，干多干少一个样，各个部门自然就没了主动协作的积极性。

从负向激励来看，压力越大的部门，配合越积极；压力越小的部门，配合越敷衍。比如市场监管部门，监管的食品安全、特种设备安全等问题，关系到老百姓的生命财产安全，一旦出了问题，问责非常严厉，所以市场监管部门和执法局的配合就很积极，线索移交、技术支撑都很及时；而文旅、体育等部门，监管的事项多是常规工作，出了问题也不会有严重的问责，所以这些部门就对协作敷衍了事，甚至连线索都不移交，执法局想配合都无从下手。更关键的是，一旦负向压力太大，部门就会采取“形式主义”的方式避责，看似在配合，实则只是走流程，根本不解决实际问题，这种“消极协作”，比不协作更让人无奈。

四、结该怎么解？理清权责边界，让监管和执法真正拧成一股绳

综合行政执法改革的初衷是好的，想通过权力的优化配置，让执法更规范、更高效，可基层的实际运行却告诉我们，改革不能只搞“形式上的分工”，更要做好“实质上的权责梳理”。把执法权集中起来、把监管和执法分开，只是改革的第一步，更重要的是让两个部门的权力和责任相匹配，让协作有制度、有动力、有保障，否则只会出现新的推诿扯皮，违背改革的初衷。要解开县级跨部门协作的结，核心就是回归基层治理的实际，理清权责边界，让监管和执法真正拧成一股绳。

首先，要把事权分清楚，别把所有的执法权都一刀切地收上来，让各个部门都有能独立干活的底气。监管和执法的分离，不是越彻底越好，而是要根据实际情况来。对于那些发生频率高、专业性低、不需要太多技术支撑的执法事项，比如占道经营、乱堆乱放，可以把执法权收上来，由执法局统一处理；但对于那些发生频率低、专业性强、需要专业技术和行业经验的执法事项，比如特种设备检测、农产品质量鉴定、生态环境监测，就不该把执法权剥离出去，还是让原部门自己管监管、自己管执法，保持事权的完整性。这样一来，既能发挥执法局“一支队伍管执法”的优势，解决多头执法的问题，又能避免监管和执法的脱节，让专业的部门干专业的事，从根源上降低协作的成本。

其次，要把责任定明白，建立权责对等、主责明确的责任体系，杜绝避责甩锅。对于跨部门的执法事项，要明确谁是主责部门、谁是配合部门，不能再搞责任连带、人人有责，最终变成人人无责。比如日常的线索发现、巡查监管，主责就是监管部门，执法部门只负责配合；线索移交后的行政处罚、强制措施，主责就是执法部门，监管部门负责技术支撑。对于重大的、复杂的执法事项，要建立高位统筹的协调机制，由县级分管领导牵头，明确各个部门的责任，避免部门间相互推诿。同时，评判部门的工作，不能只看程序走没走完，更要看实际效果好不好，不能让“走程序”成为部门避责的借口，让基层干部把精力放在解决实际问题上，而不是做文书、走流程。

最后，要把激励和责任挂钩，让各个部门有主动协作的动力，不能再让协作靠人情、靠关系。一方面，要把重要的执法工作纳入部门的核心考核，比如食品安全、安全生产、生态环保等关系到民生安全的执法事项，干得好的，在考核中予以加分、表彰；干得不好、协作不力的，要严肃追责，让“干好干坏不一样”。另一方面，要建立跨部门的激励机制，对于协作顺畅、执法效果好的监管部门和执法局，给予联合奖励，让两个部门形成利益共同体，而不是相互对立的主体。同时，要给基层部门减负，避免把迎检、创评等非核心工作压在执法部门和监管部门身上，让他们能把更多的精力放在执法和协作上。

基层治理的核心，是贴合实际、实事求是。县级综合行政执法改革，不是简单的权力拆分和部门整合，而是要适应基层的执法逻辑，让制度设计符合基层的实际运行情况。监管和执法的关系，不该是各管一摊的两张皮，而该是相互配合的一盘棋。只有把权责理清楚、把激励搞到位、把协作机制建扎实，让监管部门有监管的底气，让执法部门有执法的支撑，才能真正发挥综合行政执法改革的作用，让基层执法更高效、更规范，真正解决老百姓的问题。