欧盟发布签证战略与吸引创新人才建议文件

2026年1月29日，欧盟委员会通过首个《欧盟签证战略》（EU Visa Strategy）和《关于吸引创新人才的建议》（Recommendation on attracting talent for innovation），同时还提交首个《欧洲庇护与移民管理战略》（European Asylum and Migration Management Strategy）。三份文件开启了欧盟移民与边境管理政策的全新整合阶段，旨在通过强化边境管控、打击非法移民、吸引高端人才来提升全球影响力，各文件主要内容概述如下：

一、欧盟签证战略

该战略是欧盟首次发布的整体签证政策战略，强调其远不止是一套规则和行政程序，更是一座连接欧洲与全球机遇的桥梁，同时签证政策被认为是欧盟安全、经济与外交的战略工具。

该战略的核心内容围绕三大支柱展开：

1.加强欧盟的安全

建立一套面向伙伴国家的现代免签制度，包括一套新的评估框架，其中包含明确的标准以评估潜在候选国；

根据改革后的签证暂停机制，加强对现有免签制度的监督，以确保持续遵守规定并防止滥用免签旅行；

通过升级现有机制，增强签证手段，该机制允许欧盟在缺乏遣返和重新接纳合作的情况下采取有针对性的签证措施，并引入临时措施，以激励在安全和打击非法移民方面的合作。

作为《签证法典》修订的一部分，与成员国协商，将可能采取有针对性的限制性签证措施，以暂停、拒绝或限制签证申请，以应对破坏欧盟安全的第三国的敌对行动；

采取新措施加强旅行证件安全，打击欺诈行为，并在欧盟层面制定对证件欺诈行为制定新的统一定义和制裁措施。

2.促进繁荣和竞争力

对于免签和需签旅客的新数字程序：自2026年第四季度起，欧洲旅行信息和授权系统（ETIAS）将简化并部分自动化免签旅客的出发前检查。数字签证程序将允许需签旅客在线完成整个签证申请流程；

为信誉良好的旅客签发有效期更长的多次入境签证，以刺激经济活动，并奖励拥有良好旅行记录的游客；建立经认证的公司名单，以方便受信任担保人邀请的商务旅客办理签证；

为人才创造更好的条件：探讨修订欧盟关于学生、研究人员以及高素质和高技能工人的相关规则；探索为初创企业和成长型企业创始人以及创新型企业家制定有针对性的欧盟法律框架；

通过欧洲法律门户办事处，为非欧盟公民和雇主提供额外支持，以解决与签证流程相关的挑战；

欧盟提供额外资金，支持高素质和高技能非欧盟公民的签证办理。

3.现代化签证工具

每年有数百万旅客抵达申根区的外部边境，他们要么持有短期签证，要么来自免签国家。管理这些旅客需要现代化的系统，既要加强安全，又要便利合法旅行。

为此，欧盟正在部署先进的数字工具，以实现签证和边境管理的现代化。到2028年，欧盟的信息技术系统将实现互联互通，届时将能够通过单一的中央搜索同时查询多个数据库，从而提高信息共享水平并防止签证滥用。

二、关于吸引创新人才的建议

该文件指出，吸引和留住拥有专业技能或强大创新潜力的第三国公民，包括STEM领域的科研人员、学生和毕业生、高素质技术工人、初创企业创始人和创新型企业家，对于维护欧盟的经济增长、竞争力和技术领先地位至关重要。

吸引创新人才对于提升欧盟的竞争力和战略自主性至关重要，包括信息和通信技术，人工智能、量子和半导体等深度技术和前沿创新，虚拟世界，清洁和可再生技术（包括核技术），生物技术（包括健康和生物经济应用），先进制造和材料以及网络安全等领域的人才。

该文件还指出，加强长期发展前景对于吸引和留住研究人员、国际学生、高素质技术人才、初创企业创始人和创新型企业家至关重要。现有政策规定，在成员国合法连续居住五年后即可获得欧盟长期居民身份，并支持研究人员和高技能人才等高度流动的人才。欧盟委员会将重新制定该政策，以进一步增强欧盟的吸引力。

该文件提出的具体建议包括：

简化准入与程序：推动快速、透明、数字化的长期签证/居留许可申请，缩短处理时间（STEM/创新领域目标30天内），免除不必要文件、劳动市场测试，降低欧盟蓝卡门槛，接受经验替代资质证明，并为欧盟资助项目（如Erasmus+、Marie Skłodowska-Curie Actions）提供绿色通道。

从吸引到留才：提升9个月求职期利用率、欧盟蓝卡持有者兼职灵活性、家庭团聚（30天处理）、长期居民身份累计计算，并提供EURAXESS等一站式支持（住房、语言、子女教育等）。

增强流动性与协调：简化欧盟内部流动（短期免通知、长期简化文件），建立“创新人才吸引平台”协调移民、教育、创新部门，成员国指定联络点，共享最佳实践。

与伙伴国合作：通过“人才伙伴关系”、地中海公约等框架，加强证件安全、身份管理与信息交换，缓解脑流失担忧，并与欧盟人才库对接。

支持举措链接：对接“技能联盟”（目标2030年每年至少35万非欧盟高等教育学习者）、“选择欧洲科学”、欧盟初创战略、AI大陆行动计划等。性别差距、SMEs与初创企业受影响更大，需特别关注女性在科研/创业中的支持。

三、欧洲庇护与移民管理战略

这份五年期战略建立在《移民与庇护公约》所奠定的改革基础之上，旨在总结近年成果，并为未来指明方向。主要聚焦三大目标：防止非法移民、保护有需要的人和吸引人才到欧盟。为实现这些目标，该战略聚焦五个重点：

1.加强移民外交

该战略提出将进一步强化积极的移民外交，以促进欧盟的利益和价值观。欧盟委员会将与各成员国一道，进一步努力加强与国际伙伴的合作，具体措施包括：

推动全面且互利的伙伴关系，确保在移民问题上开展有效且基于权利的合作；

利用跨部门和政策领域的激励措施和手段，例如签证政策、贸易和金融支持；

采取全路线方法，帮助合作伙伴建立有韧性且人道的移民和庇护框架，包括在更靠近原籍国的地方提供保护。在路线沿途设立多功能中心，可以为与合作伙伴共同管理移民提供创新途径；

进一步加强全球打击人口贩运的力度，以阻止危险的偷渡行为，包括通过加强全球联盟、使用新工具追踪数字和非法金融活动以及建立新的制裁机制。

促进保护途径，支持从第三国返回，以帮助减轻伙伴的压力，并保护他们免受走私者的侵害。

2.加强欧盟边界管控，保障安全

该战略指出，确保对进入欧盟人员进行有效管控的坚固欧盟边境，对于欧盟的移民政策以及维护申根区至关重要。为此，欧盟将：

推出入境/出境系统（EES）并启动新的欧洲旅行信息授权系统（ETIAS），提供全球最先进的数字边境管理系统；

从今年6月起，根据《移民与庇护公约》，对所有非法入境欧盟的人员进行筛查，并在我们的外部边界实施边境程序；

进一步强化欧洲边境管理局（Frontex）的作用，修订其成立法规。

3.一个坚定、公正且灵活的庇护和移民制度

该战略指出，《移民与庇护公约》是欧盟移民和庇护政策的基础，确保了更有力的外部边境保护、严格反滥用的规则以及责任与团结之间的平衡。未来几年，该公约的实施、运作和进一步发展需要持续关注。这包括：

协助各国当局实施新规，为此设立专门的委员会国家团队，并额外提供30亿欧元资金，以建立有效的程序，更好地防止未经授权的二次流动。

在首个团结基金获得通过之后，确保继续为面临压力的成员国提供团结互助；

进一步加强和完善该公约，以适应新的挑战，例如修订安全第三国概念、欧盟安全原籍国名单，并探索采取更多措施引入创新内容。

4.更有效的遣返和再入境

该战略指出，快速、高效且有尊严的遣返对于欧洲移民和庇护制度的良好运作和公信力至关重要。目前，被勒令离境的人中只有约四分之一最终返回，因此提高欧盟遣返制度的效率迫在眉睫。为此，欧盟将：

以目前处于谈判阶段的《遣返条例》为基础，构建一个共同的欧洲遣返体系，该体系将拥有更高效的规则、数字化流程以及诸如设立遣返中心等新的创新。

通过运用并强化欧盟的工具箱以促进合作，来改善第三国的遣返情况。

5.劳动力和人才的流动将提升竞争力

该战略指出，未来五年，受人口结构变化的影响，许多关键行业的技能缺口和劳动力短缺问题将日益凸显。欧盟应力争成为全球人才争夺战中最具吸引力的地区。为此，欧盟将：

扩大现有和并启动新的人才合作伙伴关系，并将人才引进全面纳入欧盟与伙伴国家的合作中；

简化并加快相关规则和流程，以吸引欧洲所需的人才，包括在资格和技能的认可与验证方面；

打击非法雇佣和剥削外来务工人员的行为，并在欧盟资金的支持下，促进外来务工人员在东道国的融合。

该战略还推动在庇护和移民管理中充分发挥数字化和人工智能的潜力，今年设立了移民领域的人工智能论坛。其目标是为成员国提供现代化、更安全、更高效的工具，以提高决策的质量、一致性和及时性，同时增强安全性，并改善对民众的服务。

资料来源：

1.European Asylum and Migration Management Strategy. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52026DC0045, 2026-1-29.

2.EU Visa Strategy. https://home-affairs.ec.europa.eu/eu-visa-strategy_en, 2026-01-29.

3.Commission Recommendation on attracting talent for innovation, https://home-affairs.ec.europa.eu/recommendation-attracting-talent-innovation_en, 2026-01-29.

[本文为教育部国别和区域研究基地中国教育科学研究院国际教育研究中心成果]

本文由中国教育科学研究院“教育国际前沿”课题组负责人张永军编译，编辑刘强。复制资料来源链接地址可下载该文三篇文献。欢迎转载。