特朗普干预美联储之中央银行需要独立吗

（学之智经济原创）

特朗普对美联储持续施压，一直到确定了新任美联储主席之后才有所阶段性平息。实际上，特朗普不是第一个对美联储施压的美国总统，历史上有的总统比特朗普还要过火。例如杜鲁门总统与时任美联储主席马丁公开论战并一度引起宪政危机，最终以达成《财政部-联邦储备系统协议》而告终；又如约翰逊总统对马丁进行了长时间的、面对面的肢体压迫与言语咆哮，马丁仍然坚持“牧场独立性宣言” ；再如尼克松总统在大选年施压伯恩斯维持过度宽松政策，在露骨的政治施压下，伯恩斯领导的美联储最终屈服。

可以确定的是，特朗普不会是最后一个对美联储施压的总统。实际上，财政部门与货币部门各司其职，目标与诉求差异较大，相互打架扯皮是很正常的事情。究其根源，财政职能与货币职能天生就存在内在的、结构性的矛盾。财政部门通过执行财政政策促进经济增长与社会发展，核心诉求是以尽可能低的成本为政府融资，管理并运作好国债，天然就希望利率越低越好。货币部门的核心职责是维持物价稳定和金融稳定，货币政策需要在经济过热时加息，在经济萧条时降息或定向释放流动性，瞄准的是市场运行状况而不是政府的融资。

理论上的独立性需求

中央银行的独立性，准确表述其实是指货币政策的制定和执行是否具有独立性。大多数现代央行都有法律赋予的明确目标，通常是维持物价稳定、促进充分就业、推动经济增长、维持汇率稳定等。央行保持独立性，是达成这些目标的保障。如果央行受制于政治指令，尤其是沦为财政部门的附属机构，那么就可能成为政府融资的工具，不但偏离既定货币政策目标，还可能使得通胀预期失控，治理成本将极其高昂。因此，主流经济学普遍认为中央银行需要与财政部门保持独立性，并能够举出很多央行失去独立性的灾难案例。

1920年代魏玛共和国时期，德国央行完全屈从于政府意志，通过开动印钞机为政府财政赤字直接融资。这引发恶性通货膨胀，物价以天文数字飙升，有研究认为1923年通胀率最高时达到32000000%。货币变成废纸，民众储蓄一夜蒸发，社会秩序崩溃。最终魏玛共和国终结，迎来了希特勒的崛起。

1970年代时任美联储主席阿瑟·伯恩斯屈服于政治压力，为帮助尼克松总统赢得1972年大选，维持了过度宽松的货币政策。虽然短期内刺激了经济增长，但却为整个1970年代美国严重的滞胀埋下了伏笔，并引起了持续十年的经济痛苦和美元危机。

1990年代土耳其央行长期受政府控制，为巨额公共赤字提供融资。然后陷入慢性高通胀和频繁的金融、经济危机循环，严重阻碍了长期投资与经济增长。直到21世纪初通过改革赋予央行独立性后才逐渐稳定。

2000年代在货币局制度下，阿根廷央行的操作空间本已受限。政府仍通过各种方式施压，最终放弃联系汇率制并强制将美元存款比索化。这引爆了全面的债务、货币和银行三重危机，比索大幅贬值，国民经济大幅萎缩，社会动荡，政府更迭。

以上这些案例，都被用作是央行缺乏独立性的恶果。但仔细分析这些案例，其实并非央行失去独立性就能引起这么严重的恶果，充其量央行的独立性仅仅是一个较为次要且微不足道的因素。笔者认为，将巨大的经济灾难简单归因于“央行缺乏独立性”，是一种过度简化且片面的。在上述所有极端案例中，央行丧失独立性都不是灾难的起因，而是灾难进程中的一个关键症状和加速器。央行的能力是有限的，无法解决糟糕的政治决策和结构性经济问题，不能替代良好的财政纪律、有效的政府治理和可持续的经济增长模式。

央行不可能绝对独立

实际上，在现代国家，中央银行不可能拥有教科书上定义的绝对独立。

一方面，央行是现代国家治理体系中至关重要的有机组成部分。央行的诞生、被赋予的法律人格、政策目标乃至最终权力来源，均由主权国家通过立法机关或行政体系授予和定义。这从根本上划定了央行独立性的制度“天花板”。

具体而言，央行的权力边界与核心使命来源于法律授权，并非央行自己独立创造。以《中国人民银行法》为例，它明确规定了中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。这一授权本身就规定了央行权力的来源及其边界。法律本身是政治过程的产物，可以随着国家发展阶段与战略需求的变迁，通过法定程序被修订。一旦法律授权发生调整，央行的法定职责、政策目标乃至其独立行使权力的范围也必然随之改变，这从制度上保证了央行政策方向与国家整体战略的一致性。

因此，央行的所谓独立性，实质上是在国家主权和法律框架内被授予的一种有限度的、专业性的操作自主权。它根植于并服务于国家主权的需要，独立性仅限于体现在利用专业能力在法律授权范围内行驶货币政策，以实现国家所设定的长期经济金融稳定目标。从这个意义上说，没有脱离主权政府的绝对央行独立，只有基于法律授权范围内的相对专业自主。

另一方面，央行是主权政府发行主权货币的承载者与执行机构。作为主权政府的核心金融支柱，中央银行在法律上被赋予法定货币的发行权与管理权。这使得央行从诞生之初就与主权政府深度绑定。

笔者最近出版的新书《债务密码》中谈到，在现代信用货币体系下，货币的价值本质上是国家主权信用的体现。货币的购买力与普遍接受度，并非源于货币本身的物理材质，而是源于国家对货币价值稳定的承诺、政府的财政能力以及整个经济体系的实力与韧性。中央银行作为法定货币体系的运营中枢，权威与效能完全依赖于主权政府信用的支撑。换言之，离开了政府的信用，央行发行的纸币在法理上就不再是具备强制清偿能力的流通货币，在经济上将丧失价值基础，沦为一张废纸。

因此，央行的独立性必然受到主权货币这一根本现实最刚性的约束。央行无法脱离或对抗主权政府的信用源头而独立运作，这种关系决定了央行的政策目标必须与维护国家整体信用这一更高、更根本的目标相一致。在实践中，当国家面临重大经济金融危机或战争等极端情形时，央行的独立性必须让位于维护主权信用与金融体系生存的最高需要，与政府财政进行深度协同，这是央行履行“最终贷款人”职责和维护货币主权的要求。由此可见，所谓的央行绝对独立，在主权信用货币的逻辑下，本身就是一个悖论。

央行独立性的现实挑战

尽管理论共识坚固，但央行的独立性在现实中正面临两类日益严峻的挑战，这使得货币政策保持独立性是不切实际的空想。

一个挑战是，央行独立行驶货币政策的空间日益收窄，并且不得不与财政部门相互配合。

笔者最近出版的新书《债务密码》中谈到，在人类社会发展历程中，市场需求充足的经济较快增长往往是短暂的，大部分时间里市场需求往往表现出不足状态，这就意味着传统货币政策效率下降甚至失效。21世纪以来，越来越多国家步入老龄化社会，市场需求扩张放缓或者萎缩。此时，市场需求不足使得借款人消失了，通过货币政策释放流动性的效果就非常差。这就类似于出现了流动性陷阱，使得货币政策失灵。这样的状况不仅出现在日本、欧洲等发达经济体，中国等新兴经济体也正在出现。

要解决这个问题，央行就需要在市场中寻找借款人。当市场需求不足，最有效的方法是扩大公共需求，从而确保总需求稳定。即政府部门加大财政支出力度，促进需求扩张。为了弥补财政收支缺口，财政部门需要从市场中进行融资，就成了借款人。为了维护金融市场流动性稳定，中央银行只能配合财政部门的融资需求，向市场中投放流动性，甚至在二级市场大量购买国债。这是在发达经济体可以普遍观察到的现象，近年来中国也出现这种现象。这意味着中央银行要保持货币政策的绝对独立，在现实中是不可能的。

另一个挑战是，为了应对金融危机和经济萧条，中央银行的只能趋于扩张，最终使得央行独立性成为了悖论。

在笔者新书《债务密码》中提出了“功能货币政策”概念，指的是在传统货币政策失效的情况下，中央银行直接干预实体经济和市场的行为。例如，为应对2008年金融危机和新冠疫情，以美联储为代表的央行职能已从传统的最后贷款人急剧扩张为最后的做市商，通过量化宽松（QE）直接购买巨额国债和特定资产。这导致货币政策与财政政策的边界模糊，大规模购债实质上是为财政赤字进行货币融资，使央行更深地卷入了财政领域。

总之，央行独立性不仅存在刚性的理论约束，更在当今复杂的现实环境中面临着日益严峻的挑战。这些挑战使得央行保持绝对独立不仅是不切实际的空想，还是一种逃避现实治理责任的危险幻觉。如果盲目遵从央行独立性，在人口老龄化下市场需求不足的情况下，经济萧条可能成为必然结局。

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