我国固体废物治理的“十四五”实践与未来展望

“十四五”时期是我国固体废物治理进程中系统性增强、变革性突破、成效性显著的五年。国家将“无废城市”建设、循环经济发展提升至前所未有的战略高度，推动固体废物治理体系和治理能力迈向现代化。本文系统梳理固体废物污染防治所取得的工作成效，同时立足绿色发展与双碳目标，前瞻“十五五”及中长期治理方向。

01“十四五”时期工作成效

1.顶层设计与治理体系“系统性重塑”

法律政策体系空前完善。新修订的《固体废物污染环境防治法》正式实施，确立了最严格的法律责任制度。《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》等顶层文件密集出台，指明工作目标和路径。制修订固体废物鉴别标准、国家危险废物名录、工业固体废物污染控制标准、再生原料标准等上百项标准，推动标准规范体系不断健全。

治理格局发生根本性转变。通过“无废城市”建设，固体废物治理实现从末端处置向源头减量、资源利用、无害化处置的全链条体系转变，从单一部门管理向发展改革委、住建、工信、生态环境、商务、农业农村等多部门协同的大格局转变。生产者责任延伸制度在电器电子、汽车、电池、包装物等领域落实推进，推动将生产者对其产品的资源环境责任延伸至设计、流通、回收、处置等全生命周期。

2.关键领域治理工作实现“量质齐升”

在工业领域，工业固体废物产生强度稳步下降，处理利用迈向“高效资源化”的深水区。工业和信息化部培育山西朔州等60个国家工业资源综合利用基地，累计遴选超5000家国家级绿色工厂，公布全国首批28个“无废园区”“无废企业”典型案例。生态环境部制定发布《一般工业固体废物管理台账制定指南（试行）》，组织开展全国典型大宗工业固体废物历史堆场排查，基本摸清堆存底数。全国大宗工业固体废物综合利用率达到59%，提前完成“十四五”规划目标，工作重心转向“高值化、规模化”利用，内蒙古自治区、辽宁省、山东省等先后出台一般工业固体废物用于矿山采坑回填、生态恢复等专项标准规范，推动规模化协同利用。

在农业领域，农业固体废物收集利用能力明显提升，治理体系实现“目标量化、体系网络化、利用产业化”的转变。秸秆、粪污、农膜农药瓶回收资源化等核心指标均达到“十四五”预期目标，涌现出黑龙江秸秆产业化利用、云南洱海流域有机废物全产业链等一批典型模式。2024年，108个地级城市（1个城市因第一产业增加值低于1%，未评价农业类指标）中有104个城市的秸秆综合利用率达到90%以上。

在生活领域，生活垃圾收运处理进入“分类与焚烧”双主导的新时代，全国地级及以上城市居民小区垃圾分类平均覆盖率达90%以上；生活垃圾处置结构实现优化，焚烧处理能力占比超过70%，实现从“埋”到“烧”再到“用”（发电供热）的能源化飞跃。再生资源“三位一体”回收网络基本建成，回收总量与产值持续增长，组建成立新央企中国资源循环集团，呈现从“废品买卖”到“战略产业”、从“散乱粗放”到“体系规范”的模式转变。

在建筑领域，各市县全部编制建筑垃圾污染环境防治工作规划，加强建筑垃圾处置设施、场所建设，全过程治理的现代化进程加速推进。2024年，“十四五”时期“113+8”个“无废城市”建设试点城市和地区建成投用建筑垃圾利用处置设施116个，新增处理能力7816万吨/年。上海市、浙江省、江苏省、广东省、海南省等10余个省份已建立建筑垃圾数字化监管平台，明确推行转移电子联单管理，实现收运、处置、利用全过程闭环管理。

在危险废物领域，自2021年国办印发《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》以来，危废监管体系建设取得重要成效。全国固体废物管理信息系统全面运行，推进危险废物全过程信息化监管。危险废物“点对点”定向利用、跨省转移白名单管理、小微企业收集试点等创新举措深入实施，“1+6+20”重大工程建设从蓝图到落地建设，全国集中处置能力较“十三五”末大幅提升。各省份持续发布危险废物利用处置能力建设引导性公告，推动能力和布局优化调整。

3.重要支撑保障能力得到“全面增强”

基础设施方面，《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》《环境基础设施建设水平提升行动（2023—2025年）》等政策文件先后印发，通过中央预算内投资等方式加大项目支持，建成了一批技术领先的生活垃圾焚烧厂、危险废物经营单位，设施运营的环保标准和可靠性世界领先。

科技创新方面，通过国家重点研发计划“循环经济关键技术与装备”重点专项、京津冀环境综合治理国家科技重大专项等立项了一批固体废物相关项目，在废旧高分子材料高值化利用、退役新能源电池回收、生活垃圾焚烧飞灰资源化、海洋垃圾溯源治理等关键领域取得系列突破。

市场机制方面，在缺乏专项资金的情况下，应用绿色金融、EOD模式等，吸引社会资本投入固体废物领域。“十四五”时期，全国“113+8”个城市和地区已完成各类固体废物相关项目3000余项，投入资金约5600亿元。

国际合作方面，我国作为《巴塞尔公约》缔约方，积极履行国际义务，全面禁止“洋垃圾”入境，倒逼全球垃圾治理体系改革；建立并发起“国际无废城市网络”，加强国际交流合作，中国2025年“国际无废日”主题活动入选联合国环境规划署“国际无废日”旗舰活动名单；我国固体废物处理企业从项目“走出去”深化为“技术、标准、品牌”综合实力的系统输出，从东南亚扩展至中东欧、中东、非洲等。

02面临的形势和突出问题

1.面临的形势

国际上，应对气候变化、自然损失和污染被视为当前“三重地球危机”，且在全球环境治理中日益强调发挥科学与政策交互、人工智能的作用。

2019年

在中国政府代表团的积极推动下，第四届联合国环境大会（UNEA-4）通过了《废物的无害环境管理》决议，赞赏会员国实施的“无废”实践等创新固体废物管理的解决方案，邀请会员国支持国家和地方“无废”实践，这也是“无废”理念正式纳入全球环境问题最高决策文件。

2022年12月

第77届联合国大会宣布每年3月30日为“国际无废日”，并组织重大活动。

2025年6月

应对污染和废物危机的政府间科学政策平台“化学品、废物和污染政府间科学政策委员会”（ISP-CWP)正 式 成 立。

2025年12月

UNEA-7重 点 讨 论了化学品与废弃物管理、可持续利用人工智能、管理能源转型所需的矿产和金属等关键议题并通过决议。

国内，强化固体废物治理的定位提高到前所未有的程度。

2024年1月

《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》将“强化固体废物和新污染物治理”单独部署，提升至与持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战同等重要的任务领域，提出要加快“无废城市”建设。

2025年12月

李强总理主持召开国务院常务会议，部署开展固体废物综合治理行动，指出要坚决遏制固体废物增长势头，按照减量化、资源化、无害化的原则，构建全链条无害化管理的综合治理体系。这一系列高层部署与国内外动向，标志着固体废物治理已从单纯的污染防治迈向系统性综合治理的新阶段。

2.存在的突出问题

一是工业固体废物产生与堆存问题严峻，资源化路径面临结构性挑战。受传统产业与能源结构的长期影响，我国工业固体废物产废强度高、堆存量大，历史堆存总量已逾330亿吨。当前大宗工业固废资源化利用主要依赖再选回收、有价元素提取、建材化利用及矿山回填等途径，然而，尾矿、磷石膏、赤泥等典型难利用固废受技术经济性限制，综合利用率分别仅为34%、46%和7%，整体消纳能力严重不足。尤其近年来建筑行业调整导致建材消纳渠道收缩，部分城市一般工业固废贮存量不降反增，亟待拓展规模化利用新路径。与此同时，全国现有各类废弃矿山约9.9万座，矿区生态环境破坏问题突出，区域层面缺乏将固废治理与生态修复系统衔接的整体规划，导致生态修复与固废治理脱节。

二是历史遗留固体废物底数不清，环境风险与治理资金双重困境凸显。我国历史遗留固体废物堆存量大且基础信息不完善，环境风险隐患突出。近年来曝光的湖南溶洞生活垃圾非法倾倒等案件，反映出历史遗留固废存量不清、监管盲区等问题。生活垃圾、危险废物填埋场同样存在显著环境风险，地下水监测数据显示，部分填埋场因防渗系统失效导致渗滤液渗漏，特征污染物指标超标。然而，当前节能降碳中央预算内投资等资金渠道明确将存量垃圾填埋场治理项目排除在外，地方政府受限于财政能力，难以独立承担高昂的调查评估、风险管控与生态修复费用，形成“风险显化—资金短缺—治理滞后”的负向循环。

三是综合治理体系尚不健全，长效机制与市场机制存在双重缺失。在产生端，由于无害化处置成本与环保标准偏低，企业缺乏主动实施固体废物减量与资源化的内生动力，普遍倾向于低成本“一堆了之”。在治理端，固体废物治理项目多具强公益属性，投资规模大、回报周期长、收益不确定性高，国家层面缺乏常态化、制度化的专项资金支持，社会资本参与意愿不足；而部分短期收益看似可行的细分领域（如报废机动车、废旧动力电池回收），又易出现投资过热、产能过剩现象，扰乱市场秩序。行业内企业技术水平与管理能力参差不齐，“劣币驱逐良币”问题依然存在。在监管端，全国统一的固体废物管理信息平台尚未完全建成，数据共享不畅、动态监管能力不足。

03固体废物治理的方向

一是强化减量化，控制固体废物填埋处置。固体废物综合治理的根本路径首先是推进源头减量，在产品设计、材料选用、包装管理等环节推动企业加强清洁生产、技改提升和厂区内废物回用，推行绿色生产方式和数字化智能管控，以降低固体废物的产生量。其次，针对当前需填埋处置的固体废物，构建完善的分级分类污染控制体系，优先促进其减量与资源化利用。在此过程中，重点加强对固体废物贮存及填埋处置的管控，严格控制新增填埋量，并设定填埋占比逐步下降的目标指标。相关管控要求可从危险废物逐步拓展至全部固体废物类别，从而推动产废企业激发内生动力，实现全过程的减量化管理。

二是强化资源化，推进大宗工业固体废物消纳利用。针对历史遗留及新增的大宗工业固体废物堆场的问题，应遵循“从自然中来、回到自然中去”的生态循环原则，构建以“地球宏循环”为导向的难消纳大宗工业固体废物综合治理体系。其一，统筹部门协同，打通制度壁垒。由国家发展改革委、生态环境、自然资源、工信、应急、林草等部门协同推进，在确保符合环境质量标准与监管要求的前提下，共同拓展采矿业、煤电等行业大宗工业固体废物的生态回归路径；在有条件地区，应强制推行矿井充填等成熟技术。其二，优化立项机制，实施精准管理。鉴于大宗工业固废成分复杂、应用场景多样且受地域环境因素制约显著，建议采取“一事一议”的审批模式。项目立项前，须参照《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》（GB 18599-2020）开展环境本底调查与环境风险评估，并通过专家论证及环境影响评价。

三是以“无废城市”建设为核心抓手，系统推进固体废物综合治理。围绕美丽中国建设的总体部署，确立以“无废城市”建设为主线，制定并实施专项工作方案，将其关键评价指标纳入美丽中国建设目标考核体系。借鉴美国“超级基金”制度中“污染者付费”与政府兜底修复相结合的责任机制，探索设立符合我国国情的固体废物堆场治理专项资金，对历史遗留、无明确责任主体的堆场实施政府主导治理；对无经济价值或价值较低、环境风险突出但具备资源化潜力的固体废物，给予财政补贴以引导其无害化利用处置。同时，在“无废城市”框架下加快构建固体废物管理“一张网”信息平台，强化科技创新支持与税收激励政策协同，深化土地、技术、资金等关键保障体系建设。

来源：《世界环境》2025.06期封面故事栏目

作者：段立哲、张星宇、李金惠、谭全银（谭全银为本文通讯作者）

作者单位：1.巴塞尔公约亚太区域中心；2.清华大学环境学院