观点 | 芳林新叶催陈叶 ——我国城市更新政策演变

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（来源：金诚同达）

作者 | 贺国良

我国城市更新政策是一个从概念提出到国家战略、从政策支持试点到全面落地推进的演进过程。在政策推出及实施过程中，更新的建筑与社区如同“新叶”在原有城市肌理中生长，而“陈叶”所承载的历史记忆则化作养分，在砖瓦地更迭中滋润“此心安处是吾乡”的文化根系，也点燃着城市更新制度的法律智慧之光。因此，本文从城市更新分类、城市更新政策、城市更新展望等梳理城市更新改造政策演变，旨在为读者呈现一幅清晰的政策全景图。

一、城市更新分类

1、按更新对象分类，城市更新可以分成既有建筑更新改造类等八大类。

根据2025年5月2日中共中央办公厅、国务院发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》，该意见第二条提出城市更新包括八项主要任务，主要如下：

（1）既有建筑更新改造利用类：功能改造、绿色改造、危旧改造等。

（2）城镇老旧小区整治改造类：完善功能、改善环境、激发活力等。

（3）完整社区建设类：完善公服设施、打造全龄友好社区等。

（4）老旧街区改造类（含老旧街区、老旧厂区、城中村）：环境整治、业态升级、文化赋能等。

（5）城市功能完善类：盘活公共空间、增加公服设施供给等。

（6）城市基础设施建设改造类：道路、桥梁、管网等提升改造。

（7）城市生态系统修复类：生态修复、环境提升、生态价值转化等。

（8）城市历史文化传承类：历史文化保护性更新、活化利用等。

住房和城乡建设部分别在2024年1月24日、2025年3月11日发布了两批《城市更新典型案例》，两次典型案例均包含了8个案例类型，分别是：（1）既有建筑更新改造案例、（2）城镇老旧小区改造案例、（3）完整社区建设案例、（4）活力街区打造案例、（5）城市功能完善案例、（6）城市基础设施更新改造案例、（7）城市生态修复案例、（8）城市历史文化保护传承案例。

2、从投融资模式上分类，城市更新可以分为政府主导、市场主导，以及自主更新等三大类。

（1）政府主导型主要包括财政资金投入、城市更新专项债、政府授权国企融资等。财政资金投入是政府通过一般公共预算、政府性基金预算等安排资金，用于公益性城市更新项目，如老旧小区改造、市政设施升级等。城市更新专项债是地方政府发行专项债券，筹集资金用于符合条件的城市更新项目，如棚户区改造、基础设施建设等。债券资金需实现项目收益自平衡。政府授权国企融资是政府授权国有平台公司作为实施主体，通过银行贷款、企业债券等方式融资，承担项目的融资、建设和运营责任。

（2）市场主导型包括开发商自主融资、城市更新基金、REITs（不动产投资信托基金）等。开发商自主融资主要是对于商业价值较高的项目，开发商通过自有资金、银行贷款、股权融资等方式筹集资金，自主进行项目的开发建设和运营。城市更新基金是由政府或企业主导设立，通过母子基金架构吸引社会资本参与，专门用于城市更新项目的投资。基金可通过股权、债权等方式为项目提供资金支持。REITs（不动产投资信托基金）：将城市更新项目（如商业综合体、产业园区、老旧小区等）的资产收益权进行证券化，通过发行REITs吸引社会资本参与，为投资者提供稳定分红，将回收的资金用于新的项目建设。实践中，还有投资人+EPC模式、PPP模式等。

（3）自主更新主要是居民或企业等自主更新产权人（如居民、村集体、企业），利用自有资金或筹集资金，对自有物业进行更新改造，分享更新后的收益。

3、从更新方式上分类，城市更新可以拆除重建等三类

从更新方式上分类，城市更新可分为整体拆除重建、综合整治（现状修缮或改造等），以及局部完善（扩建或功能改变等）等三大类，具体可以包括拆除重建、修缮改造、功能置换、综合整治、微改造、成片连片改造、产业转型升级、历史文化保护与活化利用、智慧化改造、生态修复与绿色建设等。

二、城市更新政策演变

（一）国家战略层面

2019年12月10日至12日，中央经济工作会议首次提出“城市更新”概念，重点工作之一就是“要加大城市困难群众住房保障工作力度，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。”

2020年7月10日，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），明确改造范围为2000年底建成的老旧小区，工作目标是“十四五”期末力争基本完成2000 年底前建成需改造的城镇老旧小区的改造任务。该意见明确，城镇老旧小区改造内容可分为基础类（为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等）、完善类（为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等）、提升类（为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造）三类。建立政府与居民、社会力量合理共担机制，按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造，同时加大政府支持力度，将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助，按照“保基本”的原则，重点支持基础类改造内容。此外，还要提供必要的信贷支持，并推动社会力量参与。

2020年10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其中明确提出“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。”城市更新被纳入国家中长期发展战略。

2021年3月5日，“城市更新”首次写入当年的政府工作报告，提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。”

2021年3月12日，全国人大发布《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第二十九章全面提升城市品质，提出“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。” “加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。”

2022年3月5日，《政府工作报告》指出，“提升新型城镇化质量。有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展老旧建筑和设施安全隐患排查整治，再开工改造一批城镇老旧小区，支持加装电梯等设施，推进无障碍环境建设和公共设施适老化改造。”

2023年7月24日，中共中央政治局会议指出，要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱，更好满足居民刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。

2023年7月24日，《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》国办发〔2023〕25号，首次在政策面将城中村改造单独提出，同时明确改造对象为超大特大城市。城中村改造包括城镇开发边界内的各类城中村，具体范围由城市人民政府结合实际确定。城中村改造分三类推进实施：一类是符合条件的实施拆除新建，另一类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。

2024年7月18日，党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》要求，“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。”

2024年7月28日，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》“五、实施城市更新和安全韧性提升行动”，提出“发展方向”为“以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设，加快补齐城市安全韧性短板，打造宜居、韧性、智慧城市。” “（二）重点任务”是推进城镇老旧小区改造，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造，加强城市洪涝治理，实施城市生命线安全工程，推进绿色智慧城市建设等五项任务。政策措施包括“支持符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。建立可持续的城市更新模式和政策法规，落实相关税费优惠减免政策。研究完善城市更新的土地和规划政策，允许土地用途兼容、建筑功能混合。”

2024年12月12日、13日中央经济工作会议，在多个部分中提到了城市更新相关内容。在提振消费、扩大内需方面，提及“大力实施城市更新”；在防范化解重点领域风险方面，提及“加力实施城中村和危旧房改造”。

2025年1月3日国务院常务会议明确指出，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。该会议提出的“基础设施建设”“修复生态”“传承历史文化”“老旧小区、街区、厂区和城中村等改造”等提法和要求，为日后城市更新的政策制定指明了方向。

2025年5月2日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》（中办发〔2025〕34号），这是我国首个城市更新中央层面的专项文件。该文件明确城市更新行动的总体要求与基本原则，提出加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设、推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造、完善城市功能、加强城市基础设施建设改造、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化的八项重点任务和实施机制、用地政策、全生命周期安全管理制度、融资、可持续模式、立法六大支撑保障，强调转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。这份文件是我国城市更新的顶层设计和纲领性文件，为各地的城市更新实践提供系统性指引，我国的城市更新发展将从过去“点状项目”走向系统化、制度化推进的新阶段。

2025年8月15日，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》，提出了以人为核心、以提高质量为导向的城市发展新路径，强调统筹发展和安全，推动城市发展方式由规模扩张向内涵提升转变。同时明确要把宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文等作为城市高质量发展的重要目标，健全政策协调、资金投入、监测评估等实施机制，鼓励地方探索符合实际的高质量发展模式。该意见为新时代的城市更新工作提供了根本遵循和战略指引，具有深远意义，标志着中国的城市更新从过去相对侧重物质空间改造和经济增长，转向以人为核心、内涵式、可持续的综合提升。

（二）中央政府部门层面

2020年8月3日，住房和城乡建设部办公厅《关于在城市更新改造中切实加强历史文化保护坚决制止破坏行为的通知》建办科电〔2020〕34号，提出要加强对城市更新改造项目的评估论证，开工的城市更新改造项目开展自查，确保具有保护价值的城市片区和建筑得到有效保护，对发现的问题及时整改。在城市更新改造中加强历史文化保护传承工作，切实做到在保护中发展，在发展中保护。

2021年8月，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），提出城市更新要顺应城市发展规律，坚持“留改拆”并举，防止出现大拆大建问题；强调严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上项目拆除建面不应大于现状总建面的20%、拆建比不大于2、城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度涨幅不超过5%，确立城市更新“四条红线”。

2021年11月，住房和城乡建设部办公厅印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号），在北京等21个城市（区）开展为期2年的第一批城市更新试点工作。其间，各地相继出台城市更新政策，逐渐形成了各具特色、满足当地发展需求的城市更新路径。

2022年12月起，住房和城乡建设部总结各试点城市和各地经验做法，分三批形成《实施城市更新行动可复制经验做法清单》，向全国复制推广。

2023年7月5日，住建部出台了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号），在总结前期城市更新经验和问题的基础上，对下阶段城市更新作了进一步安排部署。鼓励地方政府在不违反四道红线底线的前提下，积极探索城市更新的新模式，挖掘出城市更新的潜力，提升城市更新的效率。强调建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提。依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划。鼓励有立法权的地方出台地方性法规，建立城市更新制度机制，完善土地、财政、投融资等政策体系，因地制宜制定或修订地方标准规范。明确城市更新底线要求，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。

2024年4月，财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅发布《关于开展城市更新示范工作的通知》财办建〔2024〕，自2024年起，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，重点支持城市基础设施更新改造，进一步完善城市功能、提升城市品质、改善人居环境。财政部、住房和城乡建设部首批评选15个示范城市，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，中央财政补助资金重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。

2024年11月15日，住房和城乡建设部、财政部联合印发通知部署各地进一步做好城中村改造工作。一是扩大城中村改造政策支持范围。地级城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目，均可纳入政策支持范围。按照通知要求，城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市。二是推进城中村改造货币化安置。三是将城中村改造作为城市更新的重要内容有力有序有效推进。当前，我国城市发展已经进入了城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，由外延粗放式发展向内涵集约式发展转变。城中村改造是城市更新的重要内容。

2025年5月20日，国家金融监管总局相关人士在国新办发布会上表示，为落实《关于持续推进城市更新行动的意见》的要求，金融监管总局正在研究制定专门的城市更新项目贷款管理办法，旨在通过明确贷款条件、标准，提升金融服务的及时性和有效性，满足城市更新行动的金融需求。该发布会上，还进一步列举了金融监管总局引导金融机构参与城市更新工作的四项具体举措：一是引导金融机构大力支持城中村改造，推动加大信贷投放力度，形成更多的实物工作量；二是指导金融机构积极参与基础设施和重大项目建设，满足水电气暖、交通仓储、通信、城市管网和地下综合管廊改造等领域的合理融资需求，推动基础设施建设提质增效；三是指导金融机构充分发挥经营性物业贷款的作用，支持低效楼宇、既有商业设施、老旧商业街区等物业项目的更新改造；四是注重发挥不同金融工具的独特优势，鼓励保险、信托等金融机构积极参与城市更新，通过债权投资、股权投资、物权投资等多种方式提供金融支持。

2025年7月17日，住建部印发《城市更新规划编制导则》 （建办科〔2025〕46号），明确要构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”规划编制实施体系，并确立了“先体检、后更新”的工作前提；通过引入“体检先行”“设计引导”“多元参与”的工作机制，提高城市规划、建设、治理水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。同时要求运用城市信息模型（CIM）等数字化技术，推动城市更新转向科学、系统、可持续的精细治理。该导则将宏观的国家城市更新战略，转化为可落地、可操作、可评估的具体技术行动，为各地城市更新实践提供标准化指引。

2025年10月10日，自然资源部发布《城市存量空间盘活优化规划指南》（TD/T 1111-2025），该指南清晰界定“存量空间”主要指城市建成区内低效、闲置、功能不适应发展需求的建成环境；建立了一套从“资源识别—综合诊断—目标策略—规划设计—实施运营”的完整技术路径，针对不同类型的存量空间提出了不同的差异化方向。该指南还强调要将补齐民生短板、提升公共服务、改善人居环境作为盘活存量空间的出发点和首要目标，反对大拆大建和盲目扩张，推崇有机更新微改造和功能提升。这份指南将国家关于“推动城市高质量发展”的宏观战略，转化为地方可操作、可实施的具体指引，确保国家的宏大战略，能在实践中得到有效地落实，在各地具体细化存量空间盘活政策及控制详细规划衔接问题上，提供了丰富且可行的思路。

2025年11月15日国家发改委发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》（发改办投资〔2025〕991号），明确了现阶段全国各地区均可申报的15个行业领域，对原有范围进行了极大扩展。该清单首次将“商业办公设施”和“城市更新设施”纳入申报范围，强调通过REITs工具盘活庞大的存量基础设施资产，将回收的资金用于新的项目建设，并设定了“不得从事商品住宅开发”的准入条件。该清单是REITs市场从试点迈向常态化、支持实体的重要一步，指明了政策希望引导资本和房地产企业从传统的“开发销售”模式，转向持有并精细化运营“城市更新、长租房、商业办公”模式，为资本从进入到“城市更新”等相关领域划定了清晰边界。

2025年12月31日，《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），进一步优化相关配套政策。《通知》是在前期城市更新政策体系不断完善、实践探索持续深化的基础上，由自然资源部与住房城乡建设部联合出台的针对性支持文件，与前期系列政策文件各有侧重、相互衔接，共同构成城市更新工作的行动指南。该文件提出要依据国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的城市更新目标和工作重点，结合“十五五”城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化；利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。

关于地方政府层面城市更新政策，我们将在后续文章中进行分析。

三、城市更新政策展望

城市更新从前期试点探索、框架构建、制度建立等演化为国家战略，城市更新作为系统性工程，根本上需要健全的法律法规和制度体系。应指出的是，在城市更新过程中，曾出现大拆大建、房地产化、各种大体量、一二级联动等现象，导致某些项目难以落地或者烂尾，产生并积累了较大的法律风险。因此，城市更新政策特别要针对当前更新项目中普遍面临的留拆改、规划调整、融资问题、资金平衡、收益分配等难点堵点痛点，并及时将行之有效的经验做法固化为法律法规等制度规范，以降低城市更新项目实施中的不确定性与交易成本，防范法律风险。

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