贝多广：普惠金融的保险短板与未来发展路径探究

作者：贝多广 中国普惠金融研究院院长

长期以来，我国金融体系在支撑经济高速增长的同时，也暴露出“嫌贫爱富”的结构性弊端——资源过度向大企业、大项目集中，而中小微企业、低收入群体等微弱经济体长期处于服务盲区。随着国家深入推动金融“五篇大文章”，金融供给侧的结构性改革进入深化阶段。在这一进程中，保险作为风险保障与社会稳定器的作用日益凸显，却仍是普惠金融体系中最显著的短板。

中国金融体系的三个发展阶段

与普惠金融的兴起

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第一阶段（1985-2005年）：现代银行体系建立期

中国金融体系改革的关键一步，在于央行与商业银行系统的分设。以中国工商银行的成立为起点，银行业明确了专业化与企业化的发展方向，央行同期亦着手构建货币层次管理的现代框架。这一制度变革，其探索与建设周期长达二十年。2005–2006年间，主要国有银行相继完成海内外上市，标志着银行体系的市场化、企业化改造基本完成。

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第二阶段（1990-2010）：资本市场体系成型期

为弥补银行体系在长期资金供给上的不足，上海与深圳证券交易所相继成立，逐步构建起多层次资本市场，与银行体系共同构成支持国家经济建设的金融双翼。然而中国经济的结构呈现典型的金字塔形态，数量庞大的中小微企业及农村经济主体构成了国民经济最广泛的基础，其在促进创新、吸纳就业与激发市场活力方面发挥着不可替代的作用。但资本市场天然倾向于服务规模大、抵押足的主体，导致结构性排斥问题加剧。若这些经济实体金融需求长期得不到有效满足，将不仅制约其自身发展潜能，更会对中国经济的转型升级与可持续发展构成深层次的系统性障碍。

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第三阶段（2010年以来）：普惠金融与结构性补短板的深化期

为纠正既有体系在包容性上的缺失，国家推动设立村镇银行、小贷公司，在资本市场开设创业板、中小板等，引导金融资源向下渗透。自2016年《推进普惠金融发展规划》实施以来，更确立了以“全体银行业机构共同参与”为特征的中国特色普惠金融路径，在短期内显著改善了小微企业的信贷可得性。由此可见，当前阶段的重点已从建设基础金融设施，转向优化金融结构、扩大服务覆盖面，其核心在于落实以“普惠”为目标的系统性包容。

金融"五篇大文章"的

普惠内涵解析

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科技金融的服务重心

科技金融的核心在于服务科技创新企业，特别是中小微科创型、创业型企业。这些企业在科技领域的金融需求与普惠金融服务中小微弱群体的理念高度契合，因此科技金融本质上是普惠金融在科技创新领域的具体实践。

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绿色金融的结构性矛盾

我国绿色金融发展存在"绿而不普、普而不绿"的突出矛盾。一方面，绿色信贷、绿色债券等产品主要服务于大型企业和重点项目，而中小微企业往往被排除在绿色金融政策覆盖范围之外；另一方面，因无法享受政策鼓励，农村及基层地区缺乏转型动力，仍在广泛使用高碳能源。考虑到中小微企业贡献了50%以上的碳排放，将绿色金融与普惠金融深度融合具有重要战略意义。

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养老金融的薄弱环节

随着人口老龄化程度加深，养老金融面临严峻挑战。其中最棘手的是低收入人群的养老保障问题，这部分群体恰好是普惠金融需要重点服务的对象。因此，养老金融的发展必须重视普惠性，将其纳入普惠金融体系的重要组成部分。

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数字金融的支撑作用

数字金融通过科技创新大幅提升了金融服务的效率和覆盖面。无论是新兴的互联网银行，还是传统大型银行的线上业务，都通过数字化手段拓展了普惠金融的服务边界，为破解普惠金融发展难题提供了技术支撑。

我国推动普惠金融的

成绩与短板

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主要成绩

1.全域银行参与的普惠信贷供给体系

与孟加拉国等国际经验主要依靠专设小微金融机构的“普惠”路径不同，中国探索出一条独具特色的“动员式”发展道路。其核心在于，通过国家战略引导和监管考核驱动，要求整个银行体系——从大型国有银行到地方性法人银行——共同承担普惠金融职责。在"十三五"规划政策引导和持续监管激励下，截至2025年6月末，普惠型小微企业贷款余额达36万亿元，较"十三五"末增长136%；大型商业银行贷款余额达同期3.36倍，新发放贷款利率下降2个百分点。这一“强制性制度变迁”在极短时间内构建起全球规模最大的普惠信贷供给网络，从制度层面系统性缓解了长期困扰小微企业生存与发展的“融资难”问题。

2.以数字金融为核心的基础设施跨越

我国在数字金融领域取得了全球瞩目的成就。以支付宝、微信支付为代表的移动支付工具不仅实现了全民普及，更将服务延伸至边远地区与老年群体，成功构建了全球最大的数字支付网络。以此为基础，数字信贷、数字保险与数字理财等业态蓬勃发展，形成了覆盖广泛、服务高效的全链条数字金融服务体系。这一以移动支付为先导、多业态协同发展的创新路径，不仅显著提升了金融服务可得性和便捷度，更确立了我国在全球数字金融领域的领先地位。

3.民众金融素养与金融能力的整体提升

我国普惠金融发展在改善金融服务可得性的同时，显著提升了民众的金融素养与金融能力，实现了从"输血"到"造血"的功能转变。通过持续推进信用村建设、开展金融知识普及教育等系统性工程，居民对现代金融工具的认知深度与使用能力得到实质性增强。这一转变不仅体现在基础金融服务的广泛应用上，更表现为风险防范意识的普遍提升和理财规划能力的整体进步，标志着我国普惠金融建设已从单纯扩大覆盖面迈向提升服务质量和民众金融健康水平的高质量发展阶段。

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三大短板

1.基层微金融组织体系存在缺位

当前普惠金融体系过度依赖大型商业银行自上而下的服务延伸，缺乏真正扎根社区的微金融组织。相较于欧美国家成熟的社区银行与合作金融体系，我国在兼具商业可持续性与社会目标的小型金融机构建设方面严重不足。这种结构缺陷导致基层金融服务难以实现精准触达，大型银行的标准化服务与基层客户差异化需求之间存在显著张力，使得金融服务在“最后一公里”难以真正落地生根。

2.普惠性保险保障供给不足

虽然我国农业保险规模已位居全球前列，但面向广大民众、特别是弱势群体的风险保障体系仍显薄弱。在大病保险、意外险、养老保险等关键领域，产品覆盖率明显不足，有效供给严重缺失。这一短板使得大量家庭暴露在重大风险冲击之下，金融安全网存在明显漏洞。根据相关调研，我国居民对医疗开支的忧虑程度持续居高，反映出保险保障体系与民生需求之间的巨大差距。

3.直接融资与股权投资发展滞后

尽管政策层面多年来持续倡导提高直接融资比重，但我国金融结构仍以银行间接融资为主导。在支持科技创新和创业企业方面，风险投资、私募股权、天使投资等股权资本供给严重不足，难以满足不同成长阶段企业的多元化融资需求。这种结构性失衡不仅制约了企业的创新活力，更对我国经济转型升级形成深层制约，成为金融供给侧结构性改革亟待突破的关键环节。

从金融健康视角

审视保险保障的核心价值

金融健康是衡量家庭与经济个体财务韧性与发展能力的重要框架，也是普惠金融高质量发展的核心目标。基于金融健康视角的实证研究表明，保险在巩固脱贫攻坚成果、防范居民家庭财务风险方面具有不可替代的核心价值。

这一认识源自一项具有国际比较意义的“财务日记”追踪研究项目。该项目在世界银行推动下，于2021年至2023年间在中国的上海、湖南平江与陕西宁陕三地展开，通过对200户家庭全年连续的收支流水、债务与消费进行记录，深入剖析居民金融健康状况，为普惠保险发展提供实证依据。研究发现，低收入家庭面临的核心困境不仅在于收入水平低下，更在于收入的剧烈波动与高度不确定性。这种“时有时无、时多时少”的财务特征，使得家庭难以形成稳定的支出规划，严重削弱了其财务韧性与长期发展能力，其积累的微薄储备远不足以应对重大风险冲击。

尤为关键的是，该研究揭示了保险相较于信贷的独特价值。当家庭成员遭遇重大疾病或意外事故时，由于缺乏相应的保险保障，不仅医疗支出无从覆盖，还需同时承担还款压力，瞬间陷入“因病返贫”的困境。实证表明，一个设计良好的普惠保险体系——涵盖医疗、重疾与意外险——能够为社会底层构筑至关重要的安全网，其风险兜底功能是单纯的信贷支持所无法替代的。

因此，从提升居民金融健康的角度出发，发展普惠保险的社会价值在某些层面甚至超越了普惠信贷。政策制定应从“信贷先行”的思维，转向“信贷与保险协同发展”的新范式，将保险保障视为防止家庭跌落贫困深渊的基础性制度安排，这应成为下一阶段完善我国普惠金融体系的战略重点。

普惠保险的

发展痛点与未来发展路径

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核心发展痛点

1.需求侧困境

普惠保险在需求侧面临双重制约。一方面，受早期粗放式营销模式影响，民众对保险产品存在明显的信任赤字，风险保障意识相对薄弱；另一方面，目标客群以中低收入群体为主，其支付能力有限，对保险产品的价格敏感度较高，这直接抑制了有效的保险需求。同时，民众金融素养不足也影响了其对普惠保险价值的正确认知。

2.供给侧挑战

首先，服务弱势群体的运营成本显著高于常规业务，包括渠道拓展、风险管理和业务运营等各环节成本；其次，由于缺乏充分的历史承保数据和完备的征信信息，保险公司难以建立精准的精算模型，风险定价能力不足；再者，单均保费较低难以形成规模效应，而逆选择风险较高又导致赔付率持续攀升。以"惠民保"为例，产品同质化严重、赔付压力加大等问题日益凸显，反映出普惠保险在商业可持续性方面面临严峻挑战。

3.政策依赖与可持续性风险

普惠保险项目长期依赖政府财政补贴作为主要支撑。以农业保险、大病保险为代表的政策性业务，其运营模式建立在地方财政持续投入的基础上。然而，随着地方财政压力日益加大，这种单一依赖政府投入的发展模式面临严重考验。部分地区已出现补贴资金到位延迟、保障水平被迫下调等现象，直接影响到普惠保险服务的连续性和稳定性。

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未来发展路径

为推动普惠保险从理念倡导迈向规模化、可持续的实践阶段，需要构建一个多方协同、功能互补的普惠保险生态系统。

1.强化政府引导与政策协同

政府应通过顶层设计明确普惠保险在社会保障体系中的定位，完善监管框架与行业标准。具体可通过财政补贴、税收优惠、风险补偿等政策工具降低运营成本，同时有序开放公共数据资源，支持保险机构进行精准定价和产品创新，为普惠保险发展创造良好的制度环境。

2.激励保险机构进行产品与模式创新

鼓励保险公司依托大数据、人工智能等科技手段，优化业务流程，降低运营成本。重点开发条款简明、保费适度、核保便捷的普惠型保险产品，探索模块化、定制化的产品形态，满足不同群体差异化需求，同时建立动态定价机制，确保商业可持续性。

3.充分发挥保险中介与渠道的触达作用

积极构建多层次服务网络，通过与农村合作社、社区组织、邮政网络等基层机构建立战略合作，有效整合线下服务资源。同时拓展数字渠道，借助移动互联网平台提升服务效率，切实解决普惠保险落地“最后一公里”的难题。

4.积极引导社会组织与公益资本参与

借鉴国际“混合融资”经验，创新社会资本参与机制。通过引导公益基金会、慈善组织等第三方力量参与保费补贴、共保体建设和风险分担，构建“政府+市场+社会”多方协同的风险保障机制，弥补纯商业模式的不足，增强普惠保险的可持续性。

5.提升民众金融素养与风险保障意识

系统化推进金融知识普及教育，通过社区宣讲、数字平台等多渠道增强公众对保险功能的认知和理解。重点提升弱势群体的风险意识和保险辨识能力，从需求端激活市场潜力，为普惠保险的长期发展奠定坚实的群众基础。

通过上述五个维度的协同推进，形成政府引导、市场运作、社会参与、科技赋能和民众受益的良性发展格局，最终构建一个覆盖广泛、服务高效、商业可持续的普惠保险生态系统。

保险作为风险缓释与社会稳定器的作用不可或缺，但目前仍是整个普惠金融体系中最为薄弱的环节。未来，应以“金融健康”为目标导向，将发展普惠保险置于更突出的战略位置。这不仅需要行业自身在产品、渠道与技术上的创新，更有赖于政府、市场机构、社会组织与消费者之间构建起“共建、共治、共享”的生态合力，实现“从信贷普惠到保险普惠”的深化，筑牢中国经济社会发展的金融安全底座，迈向更加包容、更有韧性的高质量金融发展阶段。

（注：本文根据中国普惠金融研究院院长贝多广在2025年11月13日由中国太保集团举办的“多层次普惠保险服务体系建设战略研讨会”上的发言整理形成。原文刊载于太保集团主办的内部季刊《中国商业保险》2025年第4期）

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