毕节磷煤化工一体化项目强行动工用地被确认违法的警示意义

2025年7月30日，贵州省毕节市织金县某府在未履行法定程序，未与织金县茶店乡大营居委会农村集体土地承包人签订征地补偿安置协议、未作出征地补偿安置决定、未依法责令承包人交出土地的情况下，仅直接支付部分补偿款后，便采取“突然袭击”方式，调集数十台挖掘机同步动工，强制使用案涉土地，导致土地重度损毁，地上种植的果木、药材等附属物被全部铲除，承包人合法财产权益遭受直接损失。承包人就该强制用地行为依法申请行政复议后，行政复议机关于2025年11月12日作出行政复议决定，明确认定织金县某府强制使用土地的行为违反法定程序，依法应当确认违法。

行政复议机关毕节市某府经审理查明：2025年2月26日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于织金县2024年度第五批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2025〕267号）、《省人民政府关于织金县2024年度第六批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2025〕268号）、《省人民政府关于织金县2024年度第七批次工业建设用地的批复》（黔府用地函〔2025〕269号），原则同意织金县所报的农用地转用方案和土地征收申请，同意征收织金县茶店乡大营村集体农用地98.9679公顷、集体未利用地0.0609公顷及集体建设用地4.5431公顷。同日，被申请人织金县某府发布《织金县某府征收土地公告》（织府通〔2025〕21号、织府通〔2025〕22号、织府通〔2025〕23号），明确了土地征地补偿标准、地上附着物补偿标准、土地征收范围等内容，并划定征收范围图。

行政复议机关毕节市某府认为：关于织金县某府是否为本案适格被申请人的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十九条第一款“公民、法人或者其他组织对行政行为不服申请行政复议的，作出行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织是被申请人”、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”等规定，参照《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第三条第一款“公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告”之规定，本案中，被申请人织金县某府作为案涉土地的征收主体，未在其发布的案涉征收公告或其他文件中明确委托其他单位作为具体实施单位，且自认组织相关单位对申请人户征收范围内的耕地表土进行耕作层剥离的事实，据此可认定被申请人系实施申请人所主张“强行动工用地”行为的行政机关。故，被申请人织金县某府是本案的适格被申请人。

关于被申请人强制使用申请人户土地的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施”、第六十二条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行”等规定，在征收农村集体土地过程中，对于未签订征地补偿安置协议的被征收人，县级人民政府应当遵循相应法定程序，对土地权利人依法进行补偿安置后，方可申请人民法院强制执行被征收人的土地。本案中，被申请人自认其对申请人户征收范围内的土地进行“清表”，且已强制清除申请人户土地上的地上附着物，该行为实质系征收主体为实现行政征收目的而强制使用被征收人土地的行为。被申请人在未与申请人户签订征地补偿安置协议、未作出征地补偿安置决定、未责令申请人户交出土地的情况下，仅直接向申请人李某某账户支付部分补偿款后，便强制使用其户土地，明显违反上述法定程序，其强制使用土地的行为应当确认违法；同时，该行为已客观实际发生，不具备实质可撤销内容。

综上所述，被申请人织金县某府强制使用申请人户征收范围内土地的行为违法，且该行为已客观实施，不具备实质可撤销内容。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：（一）行政行为违法，但是不具有可撤销内容……”之规定，本机关决定如下：确认被申请人织金县某府强制使用李某某户位于织金县2024年度第五、六、七批次工业建设用地征收范围内土地的行政行为违法。

《人民日报》曾鲜明指出：“政府不守法，怎让公众守法。”在法治中国建设的宏伟进程中，政府是法律实施的核心主体，是社会法治的“领头雁”，其履职行为的合法性与规范性，直接决定着法治信仰能否扎根人心、公平正义能否普照社会。本案中，织金县某府作为行政机关，本应是法律法规的坚定执行者和维护者，却在土地征收过程中突破法定程序底线——未签协议、未作补偿决定、未责令交地即强行动工，该行为绝非单一的程序瑕疵，而是对法治权威的公然漠视。实践中，个别行政机关为追求项目进度、短期政绩，在重大建设中无视土地管理、行政强制等法律法规，以“效率优先”替代“程序合法”，以“行政权力”凌驾“法律规则”。此类行为看似加快了工作推进节奏，实则传递出“法律可变通、权力大于法”的错误信号，严重侵蚀公众对法治的信任。当政府不守法，法律的尊严便会受损；当权力越界，群众的合法权益便无保障。试想，若行政机关可随意规避法定程序，公众为何还要遵守法律？若“领导批示”能替代法定流程，法治信仰又如何建立？长此以往，公众将不再相信通过合法途径能够维护自身权益，转而寻求非正常手段解决问题，最终将导致法治秩序崩塌，社会公平正义无从谈起。

“没有政府的法治化，就不可能有社会的法治化。”行政机关的权力源于法律授权，任何行政行为都必须在法治框架内运行，这是不可逾越的底线。从土地征收到行政执法，从项目审批到公共服务，政府的每一项履职行为，都是法治精神的具体体现。政府带头敬畏法律、严格守法，才能成为公众法治信仰的“风向标”；政府坚持依法行政、规范用权，才能成为社会公平正义的“压舱石”。

在此，我们强烈呼唤：所有行政机关都应从本案中汲取深刻教训，牢记“法定职责必须为、法无授权不可为”的准则，将守法内化为履职自觉，将程序合法作为行为底线。唯有政府率先垂范、坚守法治，才能让法律成为全体社会成员共同遵循的行为准则，才能让法治中国建设行稳致远，才能让公平正义的光辉照亮每一个角落！