决胜公海中枢，比、智、中三方竞标BBNJ协定秘书处，COP1将见分晓

这是一场深度博弈。请看本期“海潮天下”关于BBNJ的架构解析。
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作者： 王海诗

出品 | 海潮天下

随着BBNJ协定于2026年1月17日已经正式生效，当前，国际社会正处于“建章立制”的冲刺阶段。很快，2026年3月将召开BBNJ筹备委员会第三届会议（PrepCom3），前不久联合国海洋事务和海洋法公约事务厅也上线了PrepCom 3的官方会议文件、以及相关辅助谈判文件。根据这些相关文件，全球公海治理“神经中枢”——BBNJ秘书处——在法律地位、行政归属以及运行效能上，其实都是有着制度性的深层考量的。本文是一篇小小的学习笔记，仅供参考，欢迎讨论。

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制度设计

制度链接的三种路径选择

目前来看，BBNJ秘书处并不会从零开始摸索，而是要在几种现成的国际机构模式中做选择。

如上文《BBNJ第三届筹备会议将审议评估秘书处东道国提案》所说，BBNJ秘书处在联合国系统中的三类潜在身份。第一类是完全独立的“相关组织”模式，如国际海底管理局（ISA）。这种模式虽然拥有极高的自主权，但需要从零开始建立财务、人事和法律系统，在生效初期的启动成本和时间压力极大。第二类是“专门机构”模式，但这涉及更为复杂的联合国体系准入程序，目前并非讨论主流。

讨论的焦点高度集中在第三类路径，即“制度化链接”（Institutionally Linked）模式。这种模式以《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）为蓝本：秘书处在行政上“嫁接”在联合国系统内，但在职能上对缔约方大会（COP）负责。这意味着，BBNJ秘书处将不再是联合国内部的一个普通办公室（如目前的DOALOS），而是一个享有联合国“品牌溢价”且具备职能独立性的准自治实体。这种链接模式最大的好处是“大树底下好乘凉”。这对于一个需要频繁在全球协调公海事务的机构来说，法律保护和出入境便利至关重要。同时，这些职员也能加入联合国养恤基金，这让机构在招聘全球顶尖海洋法专家时更有吸引力。

身份红利

特权、豁免与全球通行

如果采取这种“制度化链接”，那么可能带来的“身份红利”是什么？如果采用该模式，BBNJ秘书处的职员将被正式视为联合国官员。他们能接入联合国的薪酬、保险和养恤基金体系，并且将享有1946年《联合国特权及豁免公约》下的法律保护。

对于需要频繁在公海事务中执行监督、评估任务的官员来说，持有联合国通行证（Laissez-Passer）并享有外交豁免权，是确保其在全球范围内顺利履职的硬保障。如果放弃这种链接，那么，BBNJ秘书处则需单独与每一个成员国签署东道国协议或豁免协议，其沟通成本、法律风险肯定将呈指数级增长。

谁说了算

谁才是真正的“掌门人”？

联合国BBNJ 有关文件在附件中抛出了一个极具争议的问题：BBNJ秘书处负责人（Head of the Secretariat）到底由谁说了算？

通常来讲，在国际条约机构的制度设计中，秘书处负责人的任命方式，就比较直接的决定了该机构是联合国的“亲儿子”、“加盟商”还是“独立合伙人”。

比如《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD），就是联合国秘书长直接任命模式（制度化链接）。当然了，在实际操作中，秘书长会与COP的局成员进行深入磋商以尊重成员国意愿，但在法律授权上，任命书还是由联合国秘书长签发的。而且，这种方式的政治属性非常明确：秘书处被视为联合国行政体系的延伸，负责人通常就是副秘书长（USG）或助理秘书长（ASG）的正式职级了。正因为任命权在联合国秘书长手中，该机构的职员才被法律确认为“联合国官员”，从而能够自动适用1946年《联合国特权及豁免公约》。

《生物多样性公约》（CBD）的话有一些不同，CBD是由UNEP托管的条约机构，CBD执行秘书是由联合国秘书长根据环境署执行主任的建议进行任命的。当CBD秘书处在蒙特利尔运作时，其日常的财务、人事和行政支持由环境署总部（内罗毕）提供。这也是一个比较有意思的例子。如果负责人任命权过于分散（比如像CBD这样经过多次转手），可能会导致秘书处在面临全球紧急海洋事务时，行政响应速度可能会稍微慢一拍。因此，从当前情况看，目前BBNJ似乎倾向于跳过“托管机构”这一层，寻求由联合国秘书长直接任命，这样效率更高一些。

而对于独立国际组织来说，任命方式就不太一样了，比如一个典型代表是《联合国海洋法公约》框架下的国际海底管理局（ISA），其秘书长由管理局大会（Assembly）在理事会推荐的基础上选举产生。ISA的提名权逻辑是非常硬核的，只有主权国家（States Parties）才有资格正式提交候选人名单。候选人首先要在由36个国家组成的理事会（Council）中获得推荐，随后再交由所有成员国参加的大会（Assembly）进行最终选举。比如ISA的第三任秘书长迈克尔·洛奇（Michael Lodge，任期2017~2024），在2016年首次参选时，是由其祖国英国提名的；但在2024年寻求连任的过程中，出现了一个极具国际政治色彩的转折——由于英国政府调整了深海采矿立场，拒绝为其背书，他最终是由太平洋岛国基里巴斯提名的。现任秘书长莱蒂西亚·卡瓦略（Leticia Carvalho，2025年起）。她在2024年8月的选举中击败了洛奇，由她的祖国巴西提名。……可见，这种任命，完全脱离了联合国秘书长的行政管辖，这种方式下职员受管理局自身的《工作人员条例》约束。这种模式的政治属性是“完全主权自治”。负责人与联合国秘书长的关系是平等的合作伙伴，而非上下级。这种模式下，所有关于职员的特权、豁免以及差旅证件，都必须通过专门的东道国协议和特权豁免议定书来逐一落实，无法直接“套用”联合国的现成体系。

当前，对于BBNJ这个新宝宝来说，目前存在两种截然不同的逻辑：一种是由联合国秘书长在咨询COP后直接任命，这能最大程度强化其作为“联合国官员”的身份合法性；另一种，则是由缔约方大会直接选举产生。

如果选择选举制，那么，负责人的任命书将由COP签发，而非联合国秘书长。这虽说肯定是体现了主权国家的自主性，却可能导致该负责人在联合国系统内的法律地位有点尴尬——ta还能持用联合国通行证吗？ta是否还能享受联合国体系内的行政支持？……这些都是需要接下来讨论的。所以这种“名分”vs“实权”的博弈，可能是3月PrepCom 3会议上最难啃的骨头（讨论话题）之一。

缔约方大会

BBNJ的COP几年一次？

其实这个是笔者非常好奇的问题。像UNFCCC COP那样，一年一度？or，像CBD那样，两年一次？毕竟目前，国际主流环境公约（如CBD、UNFCCC）普遍采取每两年举行一次定期会议的制度。这种“两年一会”的安排能够为秘书处和各科学技术委员会留出足够的执行时间，并减轻各成员国（尤其是发展中国家）的财政和外交负担。

从目前的国际惯例和筹备委员会（PrepCom）的讨论倾向来看，在BBNJ协定生效后的前几年，由于有大量的制度建设工作，海潮天下（Marine Biodiversity）小编初步感觉，大概率会维持一年一度的节奏。比如，需要搭建机构、通过首批关于公海保护区（MPAs）的识别标准，敲定惠益分享的具体比例和发放流程，建立科学技术机构的议事规则，等等等等，好多事情。这些“硬骨头”很难在两年一次的节奏下快速啃完。

其实，召开COP是很大的考验。办好一场缔约方大会（COP）远非“租个场地、找个翻译”那么简单。它是对东道国政治动员力、财政韧性以及后勤极限的一次全方位“大考”。比如前段时间巴西之所以选择在亚马逊雨林的门户城市贝伦（Belém）举办2025年的气候大会（COP30），具有极强的政治象征意义——让谈判代表直接站在“地球之肺”面前讨论减排；但是贝伦现有的高端酒店床位远不足以支撑预期的三万名参会者。结果巴西政府不得不采取极端措施：一方面紧急调集多艘大型邮轮靠岸充当“水上酒店”，另一方面斥巨资将老旧码头改造成临时会展中心。又比如原定于2024年举办的《生物多样性公约》（CBD）COP16，原本是由土耳其承办的，但受地震灾害影响后退出，其实这种“临阵易帅”在一些国际公约or条约的历史上其实并不罕见，这些年笔者也见过一些。接下来今年下半年要在亚美尼亚举办的CBD COP17，其实也是一场很有挑战性的考验。为了避免房价飞涨或房源枯竭，CBD秘书处已通过官方渠道预留了一批协议价客房，专门供应给人数在25人及以上的大型代表团。

其实从三个方案看，笔者个人觉得，从中国提交的竞标文件的会场的设施来看（个人观点），厦门应该是最好的，不仅有信心做好，而且在硬件、科研配套和资金保障上给出了可以说是极具竞争力的承诺。不光还是整个BBNJ秘书处能够“拎包入住”（厦门领事馆路1号那栋）、并快速进入实操期，而且提供全方位的财务支持和签证入境便利、给全球南方国家扫清门槛。对于BBNJ这样规模的会议（通常核心谈判代表在1000~3000人，加上观察员和边会可能达到5000~8000人甚至更多），厦门的场地承载力不光是“容得下”，甚至可以用“绰绰有余”来形容的。小编查阅了过去的一些重要会议发现，在历史实绩中，厦门曾多次处理过单日超过10万人的展会流量，而且规格、质量都是极高的。

▲上图：比利时的proposal方案。这份文件一共是36页，参见：

https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2026-01/BBNJSecHostOfferBelgium.pdf

从容量看，比起贝伦COP30，比利时在这方面可能好一些，即使是COP突然涌入5000人，布鲁塞尔密集的酒店群（超过2万间客房）能够瞬间消化，不会出现巴西贝伦那种“要动用邮轮”的窘境；其次，这个地方交通网络（高速铁路和布鲁塞尔机场）是为全球顶尖外交官设计的，从会场到各大使馆区几乎都在“外交步行圈”内。

▲上图：智利的方案PPT。这份文件一共是30页，下载方式参见：https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2025-12/BBNJSecHostOfferChile.pdf

再看竞标BBNJ的智利瓦尔帕莱索，要应对上万人的COP，可能得主要靠Valparaíso Terminalde Pasajeros国际会议中心+瓦尔帕莱索作为大学城的学术资源（如当地有四大名校，会议礼堂比较大）来形成联动，所以估计也是“分布式会场”来应对。但是对比厦门的“一站式”体验，比利时和智利竞标方案，可能还是空间上会比较分散；在安保统筹和通勤效率上，肯定不如厦门那种“全封闭、一体化”的会展综合体来得高效。

（位于厦门思明区领事馆路，15层建筑）

▲上图：从这栋楼看对面不远处的会议中心。国际会议中心可容纳16,000人，支持多规模会议并行。来源：中国厦门竞标方案PPT / 联合国网站

言归正传。关于BBNJ的COP几年一次，当然需要COP1来定。

在今年晚些时候（or最迟明年1月）的BBNJ COP1上，成员国将就议事规则，正式决定后续会议是每年一次还是每两年一次。

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▲上图：2025年4月在纽约举办的第一次筹备会议。©Allen Huang | 海潮天下（Marine Biodiversity）

财务成本

“全额回收”机制

天下没有免费的午餐。会务相关文件其实有提到，如果BBNJ秘书处决定使用联合国的“Umoja”管理系统、翻译服务、会议场地和网络基础设施，必须遵循“全额成本回收”原则。

换句话说，秘书处每调用一次联合国资源，都得从缔约方的会费中列支相应的服务费（比如，翻译与同声传译是很贵的，每小时数千美元，估计这个是会议成本的大头）。当然，这种“外包”模式虽然省去了基建成本，但长期的行政溢价看，也是一笔巨款。发展中国家对此尤为敏感，他们自然是既希望秘书处能依托联合国平台提高效率，又担心高昂的行政成本会挤占用于能力建设和技术转让的专项资金。

所以，这相当于是给各国代表的一份“选择题”。2026年3月23日在纽约开启的PrepCom 3会议，本质上是要在不同的方案选项之间找一个平衡。到底到时候各国对“负责人任命方式”的最后共识是什么，以及秘书处在招聘职员时，如何平衡“联合国系统内调转”与“面向全球南方国家公开选拔”的地域代表性问题，海潮天下（Marine Biodiversity）小编将持续观察，让我们拭目以待。

海

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信息源 | 联合国

文 | 王海诗

编辑 | 海潮君

排版 | 卢晓雨

时间 | 2026年2月10日

【参考资料】
https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2026-01/BBNJSecHostOfferBelgium.pdf
https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2025-12/BBNJSecHostOfferChile.pdf
https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2026-01/BBNJSecHostOfferChina.pdf
https://www.un.org/bbnjagreement/sites/default/files/2026-01/20260116BBNJPrepComIIINoteSecArrangementsAdvanceUnedited.pdf
https://docs.un.org/zh/A/ac.296/2026/1
https://zygh.xm.gov.cn/zwgk/zdxxgk/tdlygl/tdcrgg/202310/t20231011_2791130.htm

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