《纽约时报》观点｜腐朽远不止于移民与海关执法局（ICE）

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重新呼吁废除美国移民与海关执法局（ICE），是对一种难以容忍现实作出的可以理解的反应。在特朗普第二届政府治下，ICE按其制度设计就被塑造成危险、既不受约束也缺乏问责的机构：它设定驱逐配额，用去人化的方式贬抑移民，并在司法程序之外宣示探员享有“绝对豁免权”。对明尼阿波利斯的突袭行动已经表明，当这套有毒的激励机制被放任在一个社区里释放时，会发生什么。ICE的运作更像一支入侵军队，而不是一支维护公共安全的力量。

但更深层的腐朽在美国国土安全部（DHS）内部。这个庞然大物统辖着ICE、美国海关与边境保护局（CBP）以及林林总总的其他联邦机构，从联邦紧急事务管理局（FEMA）到特勤局。自2002年设立以来，组织结构缺陷与职能蔓延相互叠加，使DHS逐步演变成我们今天看到的这套失控的国内安全机器，它把自己本应保护的人视为威胁，而不是有血有肉的人。

我们上一次真正就“美国政府应当如何组织，既保护美国人，也保护‘何为美国人’这一意义本身”展开过严肃辩论，差不多已经是二十五年前了。2001年9月11日袭击之后，政客们围绕如何在安全与自由之间求取平衡唇枪舌剑，仿佛两者分坐天平两端。可我们对安全的痴迷，在那些决意不让自己显得“软弱”的政客，以及一系列强化总统权力的最高法院判决助推之下，已经把这种平衡彻底抹去。正如在其他国家发生过的那样，对安全的追逐为权力的整合与集中铺平了道路。如今，明尼苏达州既没有安全，也没有自由。

要把这套结构拆解并拨回原位，需要时间，而且在特朗普政府任内大概率难以实现。但开始这场辩论的时机就在现在。只要回望不算遥远的过去，就能找到一个可行答案：终止在国土安全部（ DHS）体系内实施移民执法，把相关职能交还司法部，使其重新嵌入法治的轨道。这不仅仅是废除当前形态的ICE。若要在这个国家实现公正而持久的和平，我们必须从根本上改造DHS，并停止把美国的公共生活不断上升为安全问题来治理的做法。

2001年2月，国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）在一份备忘录里打趣说：“‘homeland’这个词很怪。‘homeland defense’听起来更像德国式的说法，而不像美国式的说法。”紧接着，9·11发生了。事发后的第一时间，阴谋的每个环节都被逐一细查：为什么关于基地组织威胁的情报没能在各情报机构之间共享？恐怖分子是怎样拿到签证的？他们又如何带着刀具和美工刀登机？

华盛顿压倒性的本能反应，是必须做点什么，以免我们再次在毫无准备时被打个措手不及。仅仅一年出头，国会就以立法形式确立了自二战后国家安全体制成形以来规模最大的一次联邦政府重组。对防范袭击负有最大责任的机构，联邦调查局与中央情报局，势力强到足以躲过这场改革。相反，立法者把一堆机构以缩写拼装成一锅“字母汤”，这套拼装体后来被命名为国土安全部。他们把移民归化局与边境巡逻队从司法部划走，纳入新设国土安全部的统辖之下。

乔治·W·布什（George W. Bush）总统签署该法案时，把国土安全部描绘成反恐事业的一部分。他说，有了这个新的内阁部门，美国将更有能力应对未来的任何袭击，降低我们遭受攻击的脆弱性，并且最重要的是，防止恐怖分子夺走无辜美国人的生命。他对移民执法只字未提。

从一开始，这就是一桩别扭的联姻。国土安全部（DHS）旗下各个组成部分之间唯一的共同纽带，是它们在理论上都可能在预防或应对恐怖主义上派上用场：移民与海关执法局（ICE）的官员可以驱逐一名潜在恐怖分子；联邦紧急事务管理局（FEMA）的人员可以处理袭击后的应急处置；特勤局则可以把总统迅速护送到安全地点。

到2005年卡特里娜飓风袭击新奥尔良时，人们已经看得很清楚，这个被打造为“巨型反恐臂膀”的政府部门，终究会被别的议题所塑形。此后，国土安全部一直在为自己的存在寻找理由，并随着每一任总统的偏好和当下最突出的政治挑战而不断迁移重心：从反恐到飓风救灾，从网络安全到禁毒，再到边境安全与移民执法。

这个部门唯一不变的，是它从反恐战争继承下来的制度基因。任何在登机前被要求脱鞋的美国人，都能本能地理解这一点，即便他们并不知道，机场安检曾一度归交通部（DOT）体系管辖。 这些不便的源头，竟是2001年一名男子试图在飞机上点燃鞋中炸弹却未得逞的行动。 然而，建立国土安全部意味着，我们选择把所有人员与货物流动都先当作潜在威胁来审视。又因为把如此多政府职能纳入其统辖之下，我们等于按制度设计把这些职能编入一场战争的逻辑之中。

起初，这场战争最醒目、也最迫切的部分发生在海外，例如阿富汗和伊拉克。这些行动很快就变形为旷日持久的反叛乱行动，其中包括大规模监控、情报融合中心、军事巡逻，以及针对威胁展开的定点行动，不论那些威胁是真实存在，还是仅仅被认定为存在。

这种心态也在国内扎下根。国土安全部（DHS）帮助铺设国内安全国家的底层管线，建立起自己的融合中心体系，并不断扩张任务边界。2012年一份参议院调查报告指出，这些中心几乎拿不出多少对联邦反恐真正有用的情报产出，却在过程中增加了对公民自由等方面的风险。 与五角大楼一道，国土安全部也推动把反恐战争所积累的大量军用装备余量下沉到地方警务系统与联邦机构，包括装甲车辆、无人机、防弹装备，以及曾在海外反叛乱行动中使用的突击性武器。

移民与海关执法局（ICE）成了这种职能蔓延最醒目的标本。它从司法部被剥离之后，便与移民归化局中负责裁决与入籍的职能脱钩。结果是一支安全力量失去了检察规范、司法监督与权利保障文化的牵引。国会未能通过移民改革之后，反而把资源一股脑地砸向执法。在奥巴马时期，我们曾把这理解为一笔预付款，仿佛它终将换来一部立法，为无证移民铺出通往公民身份的路径。我们错了。

随着国土安全部扩建情报与监控能力，ICE也越来越依赖更精密、更复杂的数据，以支撑更高频的行动节奏。在这些行动中，它动用了不断膨胀的军用硬件库存。随着探员招募激增，ICE几乎必然地转向后9·11战争的退伍军人，从中补齐并扩充其队伍。

明尼阿波利斯之所以更像一场反叛乱战役，而不像一次常规执法行动，是因为它本来就是这种东西：从战术到装备，再到所依凭的法律授权，都是从“反恐战争”那套体系里延伸出来的。下令发动我们如今所见这场镇压的人或许是特朗普，但它之所以能够发生，是因为国土安全部那套“国土防御”的制度架构早已搭好，而这套架构如今正以拉姆斯菲尔德当年所担忧的方式，让人越来越觉得它更像“德国式”的国家机器。

民主党人已经提出了一批关于ICE应当如何运作的可行改革：不得蒙面；不得在学校、教堂与医院开展行动；加强对招募人员的背景审查，并进行“降级处置”训练，也就是在冲突升级前把局势压下来；把重点放在已被定罪者身上，正如特朗普曾经承诺的那样；禁止在没有司法令状的情况下实施逮捕，这不过是把ICE本就应当遵守的法律再强调一遍。

但这些改革之所以显得必要，本身就说明问题不止在操作层面，而在结构更深处。把ICE与公民及移民服务局的相关职能交还司法部，我们才能把移民执法与归化程序重新嵌回一个既负责执法、也必须守法的政府部门之中。这样做会终结“现在这个样子”的ICE，但并不等于否认移民执法本身的必要性。

当然，在特朗普政府任内，这样的变化几乎难以想象。更麻烦的是，眼下这个版本的司法部也未必适合承担这一任务。在特朗普治下，司法部更像总统特权的延伸，既服务政策意志，也服务个人意志。 但美国人正在寻找替代方案，而当下的现实并不必然要变成永久状态。把改革方案摆到台面上，就是拒绝强人政治刻意制造的那种“只能如此、别无选择”的宿命感，同时也为民主党提供可操作的重建蓝图，以便一旦窗口出现，就能据此动手修复制度。

把移民与海关执法局（ICE）以及公民及移民服务局（USCIS）的相关职能划回司法部（DOJ），并不算激进；这只是把我们的移民体系拉回长期以来更符合宪制的治理方式。移民法将在一种更习惯于司法监督、检察规范以及公民与人权保障的制度文化中得到执行。与此同时，这也会把这些职能安置到那个本就负责移民法庭体系的部门之中，由那套体系中的移民法官决定某位移民是否应当被移出美国。是的，司法部同样可能被政治化，但它至少内置了通向透明与问责的制度通道，而国土安全部（DHS）显然缺少这些机制。

海关与边境保护局（CBP）可以留在一个规模更小的国土安全部之内，但它应当聚焦于边境本身的安全，而不是把触角伸到边境线以内，去做那种面向社区的执法行动。国土安全部不应承担国内治安执法、强制执行、拘押或情报搜集等职能。让司法部来做这些事。

这一切都不是在淡化真实威胁：从恐怖主义到黑客攻击，从芬太尼到大流行病。但从包括9·11在内的一次次失败中得到的教训，本应是政府需要更有效的协同。相反，我们经历的却是政府内部权力的层层集中。国土安全部应当把重心放在与其他部门协作，守住边境、网络空间、关键基础设施与交通运输，而不是把自己当作一场战争的一部分，更不该像ICE那样在体制内部筑起一块块封地。

走到第二十五个年头，“反恐战争”已经变成了一场针对我们自身的战争。这场无尽之战必须结束。军用装备这套逻辑，够了。大规模监控，够了。用对一个不断变换的“他者”的持续恐惧来支配公共生活，也够了。

民主党人不该害怕为这种结构性调整辩护，也不该害怕为国土安全部以及那套迫切需要全面改革的移民体系提出更多重构方案。是的，美国人希望边境安全。但我们大多数人同样厌倦战争，警惕一个侵入性强、日益军事化的政府，也愿意欢迎移民，并守住我们最核心的自由。特朗普政府理应成为那个为9·11后时代画上句号的阶段。

本·罗兹（Ben Rhodes，Benjamin J. Rhodes）是美国外交与国家安全评论作者，曾在奥巴马政府担任总统助理、白宫副国家安全顾问（负责战略沟通与撰稿），统筹国家安全传播、总统演讲与公共外交（2009至2017）。入白宫前，他在伍德罗·威尔逊国际学者中心（Wilson Center）为李·汉密尔顿（Lee Hamilton）任特别助理，参与撰写《伊拉克研究小组报告》与“9·11”委员会建议，并合著《Without Precedent》。任内他主导美古秘密谈判促成复交，并推动争取伊朗核协议支持。离任后著有《The World as It Is》《After the Fall》，与杰克·沙利文（Jake Sullivan）共同创办并领导“国家安全行动”（National Security Action），并获任命进入美国大屠杀纪念馆理事会。