刘中毓等：反倾销税为何落空——以色列铝型材案的公共利益再平衡

在国际贸易救济体系中，反倾销调查常被视为结论高度可预期的制度：在多数法域中，案件往往沿着“启动调查—作出初裁并采取临时措施—终裁征税”的路径推进，并以征税作为常见落点。然而，以色列近期针对自中国进口的铝型材及铝管（下称“案涉产品”“产品”）的反倾销调查，却呈现出明显偏离常态的程序走向：

竞争事务专员对征税提案提出技术性反对后，经济部长仍积极下场寻求征税，而财政部长则在同一天明确拒绝批准。短短一年半内，同一案件在不同机关间出现多套取向不一的判断，程序与结论多次转折，也使结果预判扑朔迷离。

这一过程不仅揭示了以色列内部决策与权力制衡机制的特殊性，也呈现了反倾销调查框架下产业保护、市场竞争与公共利益间的角力。尤其值得注意的是，在国际贸易救济实践中，由财政部门以公共利益为由抗辩并推翻经贸部门的征税决定并不多见，使本案更具有制度分析价值。因此，本文不止于个案回顾，而尝试借由该案观察：以色列在反倾销程序中如何配置权力、如何处理部门分歧，以及最终如何在公共利益框架下完成政策抉择。

一、案情回溯：

以色列政府内部意见不一，反复拉锯

为便于把握争点，梳理本案关键程序节点如下：

• 启动调查：2024年7月25日，贸易税专员开启对自中国进口铝型材/铝管的反倾销调查；
• 采取临时措施：2025年5月5日，贸易税专员发布初步决定，对案涉产品适用约61%–146%的临时保证金；[1]
• 其他机关介入：2025年10月19日，竞争主管机关发布立场文件，对征税提出技术性反对；
• 部长间分歧公开：2026年1月5日，经济部长拟推动对涉案产品征收约34%–105%的反倾销税；同日，财政部长最终发函拒绝批准，否决本次征税决定。[2]

图1：以色列财政部长否决本次征税决定信函

表面上看，这是一场部长间的立场冲突，但从法定程序看，财政部长的决定并非越权干预，而是依照以色列法律所赋予的权限作出的决定。依据《以色列贸易法》关于反倾销税征收程序的规定[3]，征税决定除须满足“倾销—损害—因果关系”三要件外，还需取得财政部长批准。这意味着如财政部长在法定期限内拒绝批准，该征税令即无法生效。

因此，财政部长的拒绝批准并非程序意外，而是制度设计中的关键阀门：在调查机关完成技术判断后，仍需由财政当局就宏观经济牵涉的公共利益作最终确认。也正因如此，本案的争点不在于财政部长的权力边界，而是公共利益框架下的判定逻辑：征税决策该如何平衡行业利益与民生成本。

二、公共利益审查的三维度：

财政部长否决征税的底层逻辑

财政部长在信函中认为，对案涉产品征收反倾销税将对以色列整体经济与民生成本产生显著不利影响，其弊远大于利：

1. 以色列应优先保障铝型材供给安全而非对关键来源实施价格约束

根据以色列中央统计局数据，住房相关支出占以色列家庭月度总支出的比重超过25%。铝型材作为建筑业关键投入，其价格波动与供给扰动将迅速传导至居民生活成本。因此，围绕是否征税的核心问题在于：在中国进口显著减少的情形下，本地生产与其他来源进口能否在短期和中期内补足需求，从而避免对建筑施工与住房交付造成实质冲击。

表1：以色列铝材市场销售额构成

表2：以色列铝材供需缺口测算

依照表1与表2的测算结果，不论按销售额口径或数量口径观察，中国进口产品在市场中的权重均与本地生产相当。若假设中国进口在短期内显著减少，而其他来源进口规模未能同步扩张，则本地生产产能需接近翻倍方可弥补需求缺口。然而，铝型材扩产因涉及表面喷涂处理产线、质量体系与认证能力建设、设备交付周期、人员配置与产线爬坡等多重因素约束，通常以年计算部署时间，即便企业立即启动扩产，亦难在短期内完成。

此外，在建筑领域实践中，以色列普遍要求铝型材取得以色列标准研究院颁发的标准标志[4]许可，并满足相应强制准入要求。例如，以色列标准SI 4402（第1、2部分）[5]对建筑围护结构产品的机械强度、挤压质量以及涂装喷涂等提出明确要求。叠加以色列拟在2027年推进与欧盟规则体系衔接的监管调整[6]，当前正处于重要的合规过渡期，因此质量调整、重新认证与满足特殊要求工作不可能一蹴而就。这也意味着进口商不能随意更换海外供应商，而需完成合规评估并建立质控体系后才能进货。这些程序涉及额外的成本与运营准备，在当前需求规模下，即便存在全球替代供应商，在现实层面远不能构成即时解决方案。即使前述障碍都得到妥善解决，且从他国进口产品较现状迅速增长50%，经测算仍会留下超过10,000吨的显著需求缺口，因此由他国进口产品填补需求，在短期内不具可行性。

在供给约束与高合规门槛叠加背景下，限制来自中国进口产品更可能造成关键建材的阶段性短缺，进而引发大范围工期延误，并最终影响住房交付与市场稳定。因此，财政部长据此主张应优先保障铝型材供给安全，而非对关键进口来源施加高税率惩罚并放大供给风险。

2. 仅对中国来源产品加税将削弱以色列议价能力并推升住房成本

财政部长进一步指出，中国作为铝型材重要原产国，在价格竞争中具有锚定效应：其供给规模与价格优势能对其他来源形成约束，客观上提升以色列进口商的议价能力。若对中国来源产品加征高额税赋，进口商将更难获得具有竞争力的报价，并可能在短期内削弱与海外供应商的谈判能力。即使存在其他来源替代，其总体规模更小、产品覆盖面更窄，且部分供应商仅在特定细分品类具备稳定供给能力，当替代供应商预期中国供给被压缩或退出后，市场报价上行的风险亦将显著增加。

根据以统计部门市场数据，以色列商业及工业部门均大量使用铝，从建筑围护结构到幕墙立面，建筑领域的大部分需求都会受铝成本上升影响，并最终传导至住宅、商业及工业所有者身上，极大加重其商业活动负担。

因此，“只对某一原产国加税并不会影响行业整体价格水平”的直觉在经济学上并不成立。即便反倾销税形式上仅针对一个来源，其可能造成全行业报价普遍上移，并对家庭与企业造成直接成本压力。这不仅是一项针对中国进口铝型材产品的单点税赋调整，更会对以色列住房成本与交付节奏产生结构性影响。

3. 征税背离以色列既定政策路线，有损以色列政府公信力

监管确定性是制造业、建筑行业正常运转的基础条件，这些行业具有高投入、长周期的特点，频繁改变规则，尤其通过征收或取消税赋的形式，会让从业人员难以完成风险评估，进而影响合同签订，减缓投资扩张，促使企业选择确定性更高的替代市场，间接影响本国政府公信力。

自2012年起，以色列政府社会经济改革委员会就在投入大量资源以扩大住房供应，并在房地产及其支撑体系（如基建、教育）实施诸多改革，以加速向市场供给住房，这些努力清晰地体现在以下显著增长：

图2：以色列住房供给侧指标变化：规划审批、土地出让与住房开工（2011–2024）

财政部长指出，近年来以色列政府持续在规划审批、土地出让及住房开工等领域引导增加住房供给：年度获批规划数量由2011年约2.9万项大幅提升至2024年接近13万项；同期，成功出让的土地数量由约1.2万宗增至约4.7万宗；住房开工量亦由4.4万套上升至约6.5万套。以色列政府正通过政策引导，试图缓解因利率上调导致的融资成本上升以及战争带来的住房紧张问题。

图3：扩张性住房政策下以色列在建住房规模变化（2005–2024）

过去两年里，以色列政府推动了总规模超过30亿新谢克尔的扩张性房地产计划，力求即使住房需求阶段性放缓，土地出让与住房供给也能及时跟进。从图3趋势可知，以色列在建住房规模与数量显著上升，对铝型材仍存在稳定可观的需求。考虑到铝型材在住宅外立面、围护结构等环节具有交付前置的关键属性，若因征税导致供应收缩，引发的将不仅是局部工序受阻，更可能是跨工序传导的系统性延误，进而全面影响房屋的竣工、交付与入住，这与扩大住房供给的政策目标直接相抵触。

再者，以色列政府近年来的政策方向强调降低贸易壁垒、下调关税并强化市场竞争，对关键进口来源突然征收反倾销税，将向市场释放与既定长期政策相悖的急转信号，削弱政策可预期性与政府公信力。作为降低生活成本措施的一部分，以色列政府在2022年取消对部分进口铝产品的关税，在当前节点加征高额反倾销税，与上述政策取向存在相矛盾。财政部长亦提及，中国在2024年取消了对铝产品出口的13%补贴或退税安排，即便不加征反倾销税，铝型材的进口价格本来即预计显著上涨，进而加重行业负担，因此征收反倾销税更需谨慎评估其边际必要性。

总而言之，加征反倾销税有损政策确定性，打击投资者信心，进而引发寒蝉效应（Chilling Effect），抑制未来资本投资，并可能引发更宏观的冲击。这最终不仅是行业问题，更会被上升为对国家治理与政策可信度的考验。

三、制度启示：

超越技术抗辩的应对策略

在信函中，财政部长并未否认反倾销调查通常围绕“倾销—损害—因果关系”的逻辑展开，其强调的是现有调查结论不足以证明以国内生产者已遭受法律意义上的“实质损害”，亦不足以证明该损害与中国进口间存在可归责的因果链条。换言之，即便承认本地生产商面临经营压力，也不应在证据不充分的情况下，将“损害”直接等同为“由中国进口造成的损害”。即使存在不利影响，也可能由多重因素解释，而不宜被单一归因于中国进口铝型材。

更关键的是，财政部长并未将讨论限缩在要件层面的技术争论，而是将因果链的疑点置于国家治理目标下进行衡量：保护少数本地生产商利益，是否应以牺牲更广大居民的住房权益、推升全国物价为代价？也正因如此，本案的标杆意义并不在于某一方在调查程序中“赢得”结论，而在于展示以色列制度下，行政机关对贸易救济措施的实质性约束路径：即便调查机关形成“存在倾销与损害”的判断，批准机关仍可在法定权限范围内，基于公共利益与宏观政策目标作最终权衡，从而否决征税决定。此类以“公共利益”为由对反倾销措施作出的否决，在国际贸易救济实践中并不常见。WTO在其对以色列贸易政策的审议报告中曾特别指出，早在2010年，以色列时任财政部长即曾以“不符合公共利益”为由否决对再生纸板征收反倾销税的决定，并将该案例作为例外情形予以列示[7]。这一表述本身即表明，此类基于公共利益考量而终止征税的情形，并非反倾销调查程序中的常态结局。

因此，在时隔十余年后，本案再度以几乎相同的制度路径与政策逻辑重现——即由财政主管机关基于宏观经济与民生成本考量否决已进入终局阶段的征税决定——无疑具有重要的制度观察价值。其不仅反映以色列在反倾销制度中对公共利益审查的现实弹性，也为理解各国在贸易救济措施中，如何平衡产业利益与居民权益提供一个颇具代表的案例。反倾销调查并非纯粹的法律技术认定，而是嵌入国家经济治理目标的政策选择，对制度中设有公共利益阀门的法域而言，最终是否征税不仅取决于技术证据，还需考虑主权国家的宏观权衡。实务工作者若能同步推进技术抗辩与公共利益论证，往往更有可能在关键节点影响最终裁量，取得理想结果。

●注释：

[1]https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=85854c12-268e-4fc0-bb95-d83f879e3c2f

[2]https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001531103

[3]Trade Levies and Safeguard Measures Law, 1991, §32.18 (Israel)

[4]Office of the State Comptroller and Ombudsman of Israel, Annual Report 68A (2017), p. 317

[5]Standards Institution of Israel (SII), “Materials strength and materials tests”, section “Fields of activity / tested materials”, listing “Aluminum profiles – SI 4402/1.1”

[6]WTO, Committee on Technical Barriers to Trade: Israel, G/TBT/N/ISR/1329/Rev.1, Item 6 and Item 9

[7]WTO, Trade Policy Review: Israel – Report by the Secretariat, WT/TPR/S/376, Section 3.1.6, para. 3.37

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