强人总统的模仿秀：特朗普为何成不了新时代的罗斯福？

特朗普总统第二个任期开始一年多后，他攫取行政权力的方式与自由派人士敬仰的标志性人物——富兰克林·罗斯福——的开创性举措惊人地相似。

然而，这种比较非但没有证明特朗普能够凭借一己之力重塑国家，反而凸显了他能力的局限性。一位强人总统固然可怕，也可能造成巨大破坏。但如果没有国会和全国范围内的广泛共识（罗斯福拥有这种共识，而特朗普却缺乏），他就无法改变国家。

特朗普称罗斯福“了不起”，并曾与一幅他引以为豪地挂在白宫的罗斯福画像合影。与特朗普一样，罗斯福也践行了进步派总统伍德罗·威尔逊在1885年提出的理念：“曾经拥有的权力制衡机制已不再有效”，政府权力应集中于全国民选总统手中，因为只有总统才能代表国家利益。

“无论在法律上还是在良心上，总统都有自由去做他所能做的一切，”威尔逊在 1908 年说道，并补充说“只有他的能力才能决定他的权力极限”。

罗斯福在经济大萧条时期就任总统，并采纳了这一观点。他在上任第一年就颁布了676项行政命令（相比之下，特朗普在其第二个任期的第一年仅颁布了229项）。

罗斯福大力推行我们今天所说的“单一行政权”理念，以确保总统对新扩充的行政机构拥有完全的控制权。1933年，他解雇了联邦贸易委员会成员、共和党人威廉·汉弗莱——最高法院在一宗案件中裁定此举无效，目前最高法院正在重新审理此案。

罗斯福并未屈服，他委托一个由显要人物组成的小组，该小组于1937年建议加强总统权力，以保护公民免受独立机构和“常设公务员”的“狭隘和独裁的官僚干预”。他赞同这项计划，并在致国会的咨文中指出，宪法制定者将总统职位设立为“一个单一、强大的最高行政机构，国家政府的全部行政权力都赋予了它”。

他也是第一位系统性地将政府权力武器化以实现其变革目标的总统。他动用国税局对付他眼中的敌人，例如参议员休伊·朗、前财政部长安德鲁·梅隆和出版商威廉·伦道夫·赫斯特。罗斯福的联邦通信委员会向广播公司施压，要求其避免批评总统的政策。他还授权联邦调查局局长埃德加·胡佛监视政治对手并建立档案。

罗斯福认为宪法是“普通民众的文件，而非律师的合同”，正如他在1937年宪法日演讲中所说。实际上，这意味着当他追求他认为重要的目标时，他并不太在意是否遵守宪法。他的司法部长弗朗西斯·比德尔后来解释说，罗斯福在二战期间下令驱逐日裔美国人时，正是这种态度的体现。

罗斯福经常不尊重最高法院。白宫显然散布谣言，称罗斯福会无视不利的判决，他还准备了一份解释性的炉边谈话稿，但由于法院支持他的立场，他最终没有发表。后来，他又无视了最高法院的另一项判决（关于监控），并威胁说，如果法院再次做出不利于他的判决，他将再次违抗判决。

1937年，他还试图安插与他志同道合的大法官进入最高法院，并在一次炉边谈话中声称：“我们必须采取行动，保护宪法免受法院的侵害，也保护法院免受自身的损害。”这一策略失败了，但法院很快改变了主意，促成了罗斯福长期以来一直寻求的宪政革命，重新思考联邦政府对经济的权力。他最终任命了八位大法官进入最高法院，以确保他的宪政革命获得司法认可。

罗斯福暗中为自己的做法——攻击司法机构、铁腕控制官僚机构、将政府武器化以及机会主义地解释宪法——辩护，声称这是为了拯救国家、改革根本体制以服务于弱势群体以及赢得第二次世界大战。如今，许多进步人士即便还记得他那些专横跋扈的手段，也往往以宽容的眼光看待，因为他取得了诸多成就。

特朗普及其支持者也以需要进行类似的根本性变革为由，为其策略辩护。他继承了前任的一些天赋，包括像罗斯福利用广播那样罕见地善于利用媒体；与普通民众建立联系（至少有时如此）；以及对新兴国家问题和机遇的敏锐政治洞察力。罗斯福的行动也具有分裂性，在当时被贴上了专制主义甚至更糟的标签，但他亲切友善的公众形象和温和的言辞缓和了这种分裂，这与特朗普公开煽动性的执政方式截然相反。

但特朗普先生所处的环境截然不同。美国面临的危机远不及罗斯福总统时期那样严峻。特朗普先生的第二个任期伊始，最高法院在许多问题上对他更为友好，但下级法院则持反对意见。然而，他似乎对创造实现永久性根本变革所需的制度条件毫无兴趣，而且他既缺乏罗斯福总统那样广泛的民众支持，也缺乏在国会中占据多数席位来推动此类变革。

特朗普先生的基本策略是依据旧法律采取激进行动，并祈祷最高法院能够支持他的举措。他在行政部门裁员、削减开支，尤其是行政机构解体方面最为成功，而最高法院长期以来一直支持这些举措。但他也在出生公民权、关税、国内军事部署和大规模驱逐出境等问题上采取了单方面行动，而这些举措能否获得最高法院的支持则不太确定。

与罗斯福的贸易协定对比颇具启示意义。1934年，罗斯福促使国会通过了《互惠贸易协定法案》，开启了总统单方面降低关税近一个世纪的权力。特朗普先生通过大幅提高关税扭转了这一局面。但他没有寻求国会的持久改革，而是依赖于对一项旧紧急法令的牵强解读，而最高法院对此持怀疑态度。

特朗普先生“宏大而华丽”的国内政策立法削减了税收，减少了社会福利，增加了军费和移民及海关执法部门的开支，但几乎没有改变总统权力的性质或联邦政府的结构。

相比之下，罗斯福在与友好的国会合作下，在其执政的头100天内通过了15项重要法案，随着新政的推进，又通过了数百项法案。这些法案通过将经济和社会监管联邦化，赋予行政机构广泛的自由裁量权，并将总统从一个有限的职位转变为一个永久性的国家经济和军事管理机构，从而重组了美国的治理结构。它们改变了国家政府的法律权力以及人们对总统领导力、主动性和责任感的期望。这种转变仍在持续。

特朗普先生的单边行动，尤其是他将权力武器化的行动，其影响将超越他的总统任期——即便没有其他原因，仅凭其对公务员系统、大学、律师事务所和媒体造成的痛苦冲击，就可能使它们因害怕未来的报复而不敢恢复到特朗普执政前的状态。而且，谁也无法预料他在海外的冒险主义——在通常情况下，单边主义在海外的影响更为深远——会将美国的外交政策引向何方。

但他摧毁体制的单边举措不太可能带来堪比罗斯福的变革。特朗普先生的大部分（如果不是全部）权力武器化工具都可以被进步派的继任者用于实现进步的目标。单一行政权力也是如此。比尔·克林顿总统曾利用这种权力来推行监管目标。乔·拜登总统在签署一系列行政命令的同时，也对特朗普1.0时代的官员进行了大规模的解雇。

这里的一个教训是，总统不断扩大的权力主张很容易失去效力，如果没有国会强大的多数席位和持续的公众支持，就无法站稳脚跟。尽管特朗普先生对第二个任期抱有雄心壮志，但由于缺乏这样的基础，他的第二个任期更像是他的第一个任期——以及最近几任民主党总统的任期。

第二个教训是，在当前形势下，咄咄逼人的单边主义往往会引发继任政府的报复性升级，后者会重新利用先前的创新举措，将行政权力推向新的方向，但最终这些单边行动也会因缺乏广泛的政治支持而失败。简而言之，这至少是自2009年以来总统权力运作的缩影。

因此，要真正衡量本届总统迄今为止的政绩，我们必须承认，近几任总统的权力扩张日益加剧，而他们无一能够巩固美国治理模式的根本性转变，因为他们都是在民主分歧和立法僵局中执政的。相比之下，罗斯福的声望与日俱增，在1934年中期选举中民意支持率飙升，并在1936年成功连任。

从这个角度来看，特朗普先生——正是通过如此广泛地运用总统权力，并进一步将这些权力发挥到极致——正在表明，任何总统都无法凭借脆弱的支持重建政治秩序，而这种脆弱的支持正是当今总统的标志。

现在就断言他在总统历史舞台上的时代已经结束是愚蠢的，但他正在给我们带来关于行政权力真正局限性的深刻教训，而不仅仅是关于行政权力的邪恶用途。

刊载：纽约时报

作者：Jack Goldsmith and Samuel Moyn

https://www.nytimes.com/2026/02/02/opinion/trump-roosevelt-executive-power.html?smid=nytcore-ios-share