中国古代机构编制法规的传承和发展

（来源：法治日报）

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□ 郝铁川 （河南大学法学院教授） 　　国家机构编制法规是关于国家机构职能、机构设置、职务数额的规定，是衡量一个国家管理水平高低的重要标准。中国古代至少在西周就有了机构编制的立法实践。战国秦汉时期，一些学者秉承国家机构编制法制化、规范化的理念，以周朝国家机构编制为基础，兼采诸子百家有关论述，撰写了中国古代第一部系统、完整的国家机构编制专著——《周礼》，全书分天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇，其分工大致为：一是天官冢宰，大宰及以下共63种职官，负责宫廷事务；二是地官司徒，大司徒及以下共78种职官，负责民政事务；三是春官宗伯，大宗伯及以下共70种职官，负责宗族事务；四是夏官司马，大司马及以下共70种职官，负责军事事务；五是秋官司寇，大司寇及以下共66种职官，负责刑罚事务；六是冬官百工，涉及制作方面共30种职官，负责营造事务。 　　《周礼》开创的国家机构编制的理念与做法，对后世影响很大。唐朝开元时期曾有一次大规模的政府机构改革，《唐六典》则是开元中后期各项制度变革的集大成者，它以法典编纂的形式确认、巩固和扩大了机构改革的成果。《唐六典》按照改革后的国家机关体系进行编纂，详尽规定各部门的机构设置、官员编制、职掌权限、各部门之间的关系以及官吏任用等一系列制度，使唐朝的组织架构一目了然，相当于政府组织法。《唐六典》首次把官员分为文官、武官、内官、外官四大类，这在此前有关唐代官制的记载中是没有的。“凡诸司置直，皆有定制”是《唐六典》的一大特色。 　　“定制”的重要内容就是定岗、定责、定编、定级。编制员额一经确立便具有法律效力，不得任意更改。《唐律·职制律》规定：“诸官有员数，而署置过限及不应置而置(谓非奏授者)，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”即如果官员超过法定人数，或不按规定的人数任意增补官员，则主管官要按妄增的人数，负法律责任，其目的在于防止冗官充斥。《宋刑统·职制律》规定：“后人知而听者，减前人署置一等。规求者为从坐，被征须者勿论。即军务要速，量事权置者，不用此律。”意思是，后来的人知道前任超编后仍然听从的，减一等处罚。有谋求的人连带治罪，被征召服役的人不追究。如果是军情要务需要迅速处理，衡量事情的情况临时处置的，不适用这条法律。《大明律·吏律一·职制》规定，凡是京城内外各衙门，官员的数额都有定数而又增加多余的人员，负责该事务的官吏，每多增加一人，杖一百，每多增添三人加一等，最高处刑杖一百、徒三年。如果吏典（吏员）、知印（衙门中掌管印章者）、承差（衙门承担书写文稿、传达、看守等事务的人员）、祗候（长官衙门物品支出收纳的人员）、禁子（狱卒）、弓兵（随身携带弓箭在辖区内巡逻、缉捕嫌疑犯的人员）等人有定额之外增加的，杖一百并处迁徙到远方的刑罚。多余的人员被容留一人，衙门主管笞二十，首领官笞三十，吏笞四十，每多三人增加一等，最高处刑杖一百，依照每个人各自所犯的罪确定罪名。 　　中国古代的国家机构编制立法如今得到了传承和发展。中国共产党在革命战争年代，就以“精兵简政”为原则，严格规定政权机构、人员编制等。新中国成立以后，特别是改革开放以后，更加重视国家机构的职能、设置和人员数额的法治化程度。1997年8月，国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，其中第二十三条规定，国务院行政机构擅自设立司级内设机构的；擅自扩大职能的；擅自变更机构名称的；擅自超过核定的编制使用工作人员的等，由国务院机构编制管理机关责令限期纠正；逾期不纠正的，由国务院机构编制管理机关建议国务院或者国务院有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。 　　党和国家高度重视机构编制工作，对深化党和国家机构改革、加强机构编制管理、推进机构编制法定化作出重要部署。2019年8月，中共中央印发《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）。《条例》主要突出三个特点：一是加强党对机构编制工作的集中统一领导这根主线。二是为机构编制制度体系立柱架梁，为机构编制工作提供基本遵循。三是侧重于程序性规定，注重与现有党内法规、国家法律法规的衔接。《条例》共八章33条。第一章“总则”明确制定目的、指导思想、基本原则、适用范围等。第二章“领导体制”明确党中央对机构编制工作实施集中统一领导的主体及职责，规定了各地区各部门党委（党组）的主体责任等。第三章至第七章规定了机构编制工作的基本程序，对机构编制事项的动议、论证、审议决定、组织实施、监督问责等作出规定。第八章“附则”对解释、实施等作了规定。《条例》确定了机构编制工作必须遵循的四项基本原则，其中第三项原则就是坚持机构编制刚性约束。既要贯彻编制就是法制的要求，机构编制一经确定必须严格执行，又要用法治思维和法治方式维护机构编制的权威性和严肃性，切实把机构编制工作纳入法治化轨道。 　　中国古代法律不曾有约束上级机构向下级机构借调人员的规定，而2024年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《整治形式主义为基层减负若干规定》提出“规范借调干部”行为，其中第10条规定，不向县级以下单位借调干部。上级机关、单位原则上不得从县及以下单位借调干部。不得以工作专班、跟班学习、交流锻炼等名义变相借调干部；第11条规定，要严控向市及以上单位借调干部。上级机关、单位从市及以上单位借调干部，应当聚焦工作急需，从严控制数量。确需借调的，应当经本单位党组（党委）审批同意后，报同级党委组织部门备案。借调时间一般不超过6个月，特殊情况需要延期的，延长时间一般不超过6个月，并应当提前征得派出单位和本人同意。这一规定表明了执政党维护机构编制法律权威的决心。