股权型城市更新：贯通投资于物与投资于人的路径设计

广州新华坊项目，业主以房屋经营权作价入股，国企以改造资金入股，形成公平合理的股权基础。

中央财经大学政府管理学院 王伟/文

近日，住房城乡建设部部长倪虹在接受媒体采访时强调，城市更新是建设现代化人民城市的重要抓手，蕴含巨大的投资消费潜力，是投资于物和投资于人的重要结合点。

我国城市更新进入存量提质增效时代，单纯聚焦建筑改造的“投资于物”模式，难以回应居民对资产增值与生活品质的双重诉求；脱离物质载体的“投资于人”实践，又因缺乏可持续的利益支撑陷入发展困境。股权型城市更新以“股权共生”为核心纽带，通过制度创新与机制设计，构建起“物的空间增值”与“人的全面发展”相互赋能的实践路径，将政府、企业、居民等多元主体从利益博弈推向协同共生，为高质量城市更新提供了兼具经济可行性与社会包容性的解决方案。

一、路径设计的核心架构：三元主体协同体系

股权型城市更新路径的有效落地，依赖于政府、企业、居民等关键主体的角色重构与协同运作。通过明确各方权责利边界，构建“政府引导、企业运营、居民参与”的三元协同体系，为贯通“投资于物”与“投资于人”提供组织保障。

（一）政府：路径引导者与规则制定者

政府在路径设计中承担“引导者+股东+监管者”的多重角色，核心是“搭台不唱戏”，通过搭建制度框架、创新政策供给、保障公共利益、统筹资源配置。作为引导者，政府通过城市体检精准识别更新需求，制定专项规划与配套政策，明确生态保护红线、公共服务底线与历史文脉保护要求，为“投资于物”的改造方向与“投资于人”的权益保障划定边界；作为股东，以国有土地使用权、财政资金、存量公房等资产作价入股，通过股权收益反哺城市建设，同时利用表决权确保项目符合公共利益导向；作为监管者，建立全周期监管机制，防范资本无序扩张与利益输送，保障居民合法权益。

（二）企业：路径实施者与专业运营者

企业作为市场化主体，承担“投资于物”的专业化运作与“投资于人”的服务供给职能，角色从传统“开发者”转型为“运营者+合作者”，核心是“盈利不逐利”。作为专业运营者，企业以资金、技术、管理经验入股，负责项目策划、融资、建设、运营全流程运作，通过专业化的“精运营”实现物质资产的价值最大化。例如瑞安地产在上海三林项目中，以“住宅+商业”复合业态实现短期现金流与长期收益的平衡。作为利益合作者，企业需平衡商业利益与公共利益，将居民诉求融入项目设计与运营，通过透明化的收益分配机制保障居民权益，同时与政府、居民共担风险。

（三）居民：路径受益主体与参与主体

居民是“投资于人”的直接受益方，也是股权型城市更新的核心参与主体，角色从“被动接受者”转型为“股东+共建者”，核心是“受益不旁观”。作为股东，居民以私有房产、宅基地使用权等资产作价入股，通过股权分红、资产增值获得长期收益，实现财产权的价值变现。作为共建者，通过股东会、协调委员会等制度化渠道，参与项目规划设计、业态选择、运营管理等关键决策。如重庆民主村项目通过“五轮决议”流程，让居民意见充分融入改造方案。作为使用者，居民的反馈与需求为“投资于物”的优化调整提供依据，推动物质空间持续适配人的发展需求。

二、路径设计的关键环节：全周期贯通的四大核心路径

股权型城市更新贯通“投资于物”与“投资于人”的核心路径，贯穿项目策划、股权设置、融资建设、运营分配全生命周期，通过四大关键环节的机制创新，实现双重目标的深度融合。

（一）策划立项路径：需求导向的双向适配机制

策划立项是贯通“投资于物”与“投资于人”的起点，核心是建立“居民需求—空间改造—价值实现”的双向适配机制，确保项目设计既符合资产增值逻辑，又满足居民发展诉求。包含三个关键步骤：一是精准化需求调研，政府牵头组织专业机构、社区组织开展全面摸底，既排查物质空间的安全隐患、功能缺陷等“物的问题”，又收集居民对居住品质、公共服务、收益分配等“人的诉求”，形成“问题清单+需求清单”；二是一体化方案设计，以需求清单为导向，将民生改善目标嵌入物质改造方案，如老旧小区改造中同步规划养老托育、便民商业等配套设施，工业遗存活化中保留居民记忆中的历史元素，实现“物的改造”与“人的需求”精准匹配；三是多元化意愿征询，通过居民议事会、专家论证会等形式，对方案进行多轮公示与修改，确保居民诉求得到充分体现，为项目推进奠定社会基础。例如贵阳新华印刷厂改造项目通过前期充分调研，将居民对文化传承、休闲空间的需求融入方案，最终实现了工业遗存活化与民生改善的双赢。

（二）股权设置路径：要素融合的利益绑定机制

股权设置是贯通“投资于物”与“投资于人”的核心纽带，通过多元要素作价入股与动态调整机制，将“投资于物”的资产增值收益与“投资于人”的权益保障通过股权形式固化，将政府、企业、居民的利益紧密绑定，激发各主体参与“物的改造”的内生动力，实现“风险共担、利益共享”。包含三个关键环节：一是要素作价的公允化，建立专业的资产评估体系，对政府的土地、政策资源，企业的资金、技术，居民的房产、土地使用权等要素进行科学定价，确保各主体出资与权益匹配。例如广州新华坊项目中，业主以房屋经营权作价入股，国企以改造资金入股，形成公平合理的股权基础。二是股权比例的动态化，股权比例并非一成不变，而是根据项目阶段与要素价值动态调整。项目初期，政府股权占比可适当提高，保障公共设施优先落地；运营阶段，若企业通过精细化运营实现超额收益，可通过“超额利润分红权”适度提高其收益比例，激发运营积极性。三是股权流转的灵活化，建立内部转让、平台回购等流转机制，降低居民股权的流动性风险，保障居民在特殊情况下的权益变现需求。

（三）融资建设路径：多元协同的资金保障机制

融资建设是“投资于物”的核心实施环节，其路径设计需兼顾资金筹集的可持续性与建设过程的民生友好性，为贯通双重目标提供资金与物质保障。包含三个关键创新：一是融资渠道的多元化，构建“政府引导资金+企业自有资金+居民入股资金+金融机构融资”的多元资金池。通过设立城市更新母基金撬动社会资本，发行REITs、资产支持证券（ABS）等金融产品盘活存量资产，利用项目未来收益进行质押贷款等，破解资金瓶颈。例如采用“母基金+子基金”架构，政府资金发挥增信作用，吸引保险资金、养老金等长期资本参与。二是建设模式的协同化，推行“EPC+F+O”“投资-建设-运营一体化”等模式，由专业运营商统筹建设与运营，确保建设方案与运营需求、居民诉求相衔接。在建设过程中，建立居民监督小组，对工程质量、施工扰民等问题进行实时监督，实现建设过程的民生友好。三是资源整合的片区化，采用“肥瘦搭配、以丰补歉”的片区统筹模式，将老旧小区改造与周边可经营性资源（闲置地块、广告位、停车场等）打包开发，用经营性收益平衡改造投入，保障“投资于物”的经济可行性。

（四）运营分配路径：收益共享的价值实现机制

运营分配是贯通“投资于物”与“投资于人”的最终环节，核心是通过专业化运营实现资产增值，再通过合理的收益分配机制，让居民共享发展成果，形成“物的增值—收益共享—人的发展”的良性循环。包含三个关键环节：一是运营模式的专业化，根据项目定位选择合适的运营模式，可由城市更新协同平台自行运营，或委托专业机构运营。通过业态优化、服务升级、品牌塑造等手段，提升项目运营效率与收益水平。如西安老菜场项目锁定15年经营权，通过精细化运营实现空间价值持续提升。二是收益分配的分层化，建立“基础收益+增值收益”的分层分配逻辑。基础收益（租金、物业费等）优先覆盖运营成本与债务偿还，剩余部分按股权比例分配，保障居民获得稳定现金流；增值收益（资产增值、超额利润等）提取一定比例作为平台发展基金，用于公共设施升级与风险防范；剩余部分按股分配，让居民分享长期增值收益。三是运营监管的多元化，构建“企业自律+股东监督+居民参与+政府监管”的多元监管体系，通过定期公示财务报表、设立意见反馈渠道等方式，确保运营过程透明化、规范化，保障居民知情权与监督权。

三、路径落地的保障体系：制度、技术与文化的三重支撑

广州花都区新华坊项目。

目前股权型城市更新路径已在多地实践中衍生出重资产股权合作、轻资产经营权置换、基金化参与等多种形式，不同形式的创新探索为路径优化提供了宝贵经验。例如广州花都区新华坊项目采用“经营权置换”的轻量化股权模式，19户业主将新楼20年运营权让渡给区城投公司，由国企统一出资改造、招商运营，业主获得“零出资换新房+20年稳定收益”。其路径创新在于通过经营权入股降低居民参与门槛，在“投资于物”方面实现了传统建筑风貌保护与功能升级，在“投资于人”方面保障了居民短期居住需求与长期收益。重庆戴家巷项目采用“政府+企业+居民”的股权合作模式，政府以基础设施投入作价入股，企业以改造资金与运营能力入股，居民以房产使用权入股。路径创新在于将“物的改造”与“人的参与”深度融合，政府负责公共空间打造，企业引入特色业态，居民参与经营活动，既实现了崖壁步道、历史建筑等物质空间的活化，又通过收益共享与参与机制，让居民成为城市更新的共建者与受益者，荣获中国人居环境奖。

从实践来看，股权型城市更新路径仍面临一些突出问题，如居民参与能力不足、要素作价机制不完善、长期运营能力有待提升等。为此，股权型城市更新路径的有效落地，需要制度、技术、文化三重保障体系的协同支撑，确保“投资于物”与“投资于人”的贯通落地。

（一）制度保障：构建规范化的政策支撑体系

制度保障是路径落地的核心前提，需从法律法规、政策配套、机制设计三个层面构建支撑体系。一是完善法律法规，明确股权型城市更新的法律地位、各主体权利义务、要素作价标准、股权流转规则等，为模式运作提供法律依据；二是强化政策配套，在土地供应、规划审批、税收优惠、金融支持等方面出台专项政策，如简化股权型项目审批流程、对居民股权收益给予税收减免、支持符合条件的项目发行城市更新专项债等；三是建立纠纷化解机制，设立专门的协调机构，通过协商、调解、仲裁等方式，化解更新过程中的利益矛盾，保障项目顺利推进。例如重庆、广州等地通过出台“1+2+N”政策技术体系、“住改商”政策等，为股权型城市更新提供了坚实的制度支撑。

（二）技术保障：赋能全周期的专业化支撑

技术保障聚焦专业化能力提升，为路径实施提供专业支撑。一是培育专业主体，打造城市更新综合运营商、专业金融机构、居民共治组织等多元实施主体，提升项目策划、融资、建设、运营全流程的专业化水平；二是引入专业工具，运用数字化技术搭建居民参与平台、项目管理平台，实现需求征集、方案公示、进度跟踪、财务公开等功能的线上化，提升运作效率与透明度；三是强化专业咨询，建立“三师进社区”（规划师、建筑师、工程师）制度，为居民参与决策、项目方案优化提供专业支持，提升项目设计的科学性与可行性。

（三）文化保障：培育共建共享的价值共识

文化保障核心是培育多元主体的协同意识与价值共识，为路径落地提供社会基础。一是强化宣传引导，通过社区宣讲、案例展示等方式，向居民普及股权型城市更新的运作模式、收益机制与风险分担规则，提升居民认知度与参与意愿；二是传承历史文脉，在“投资于物”的过程中注重保护历史建筑、民俗文化、社区肌理，增强居民的文化认同感与社区归属感；三是培育共治文化，通过居民议事会、志愿服务等活动，培育居民的主体意识与合作精神，形成“共建共治共享”的良好氛围，为路径实施凝聚社会合力。