美智库报告：全面评估特朗普对华战略一周年｜IPP编译

IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。

导语：

2026年1月16日，布鲁金斯学会发布报告评估特朗普政府第二任期对华战略实施一周年的成效。报告聚焦重振美国经济、巩固人工智能领先地位、减少战略依赖、恢复全球地位四大目标，基于一系列研究及数据发现，特朗普政府的政策雄心远超实际成果。报告指出，特朗普政府的对华战略虽动作频繁，但缺乏政策连贯性与执行可信度，后续需稳定政策环境、推进战略落地、修复国际信任，才能将口号转化为实际成效。

帕特里夏·M·（Patricia M. Kim）

约翰·L·桑顿中国中心外交政策研究员

乔伊斯·杨（Joyce Yang）

约翰·L·桑顿中国中心研究助理

执行摘要

本报告评估了特朗普政府第二任期对华政策一年后是否为美国带来了可衡量的收益。报告对政府提出的四个目标进行了评估：重振美国经济、保持人工智能领域的领先地位、降低对中国的战略依赖以及恢复美国的全球地位。本报告并未质疑或批评政府为与中国竞争而设定的目标，而是衡量美国在这些目标上的表现。

研究结果表明，各政策领域都存在一个一致的模式：雄心壮志和雄心壮志远超实际成果。

在再工业化方面，本届政府已将制造业提升为战略重点，并公开宣布了数万亿美元的企业和外国投资承诺。然而，包括制造业就业、建筑业发展势头、产能利用率和工业生产在内的关键指标尚未显示出制造业的持续扩张。许多重要的投资承诺仍然不具约束力，要么被重新包装，要么受到国内和盟友之间的政治制约。与此同时，关税和政策的波动以及成本压力继续阻碍着长期私人投资。

在人工智能领域，美国在尖端计算、芯片设计和领先平台方面仍保持优势。但政策的不一致性，尤其是不断变化的出口管制，正日益制约着这些优势，有可能削弱其对中国的长期竞争优势。国内能源瓶颈正在减缓人工智能基础设施的规模化发展，而签证的不确定性和受限的研究环境则削弱了人才储备。与此同时，中国正在巩固其更加自主的人工智能生态系统，并通过国家支持的捆绑式服务，扩大其人工智能技术的全球应用。

旨在减少战略依赖的努力——以中国稀土出口管制为例——承认了实际存在的脆弱性，但却面临着深层次的结构性障碍。构建替代供应链，特别是下游加工和制造，需要超越短期政治周期的长远规划和政策一致性。

最后，全球民调数据对美国“重获尊重”的说法提出了质疑。盟友对美国的好感度急剧下降，而对中国经济影响力的认知却在上升。这种转变正在削弱华盛顿动员美国伙伴围绕其政府核心目标开展工作的能力，例如吸引投资以支持美国再工业化、保持人工智能领域的领先地位，以及协调应对中国对关键资源和供应链主导地位的韧性。

总体而言，特朗普政府执政第一年的政绩显示出强烈的信号，但持久的成果有限。能否将言辞转化为实际成果，关键在于第二年的后续行动，包括持续的执行、政策的稳定性以及恢复国内外信心。

介绍

经过一年的全面关税、投资外交和技术举措，特朗普政府是否在切实加强了美国相对于中国的工业基础、技术优势和全球影响力？

这个问题是特朗普政府第二任期经济和国家安全议程的核心。专家们经常指出，本届政府缺乏一套连贯的“对华战略”，并强调《2025年国家安全战略》（NSS）并未明确将中国列为美国最重要的战略竞争对手。即便如此，毫无疑问，中国在本届政府许多影响深远的内政外交政策决策中都占据着举足轻重的地位。从贸易和产业政策到人工智能和供应链安全，北京实际上成为了衡量美国实力、脆弱性和影响力的隐性标杆。

特朗普政府的应对策略基于其在2025年国家安全战略》（NSS中提出的明确诊断。该战略认为，“美国三十年来对中国的错误认知”——包括开放美国市场、鼓励美国企业在华投资以及将制造业外包——助长了一个“富裕而强大的”竞争对手，同时掏空了美国产业，削弱了经济自主性，并暴露了国家安全漏洞。特朗普政府并未将应对措施抽象地定义为“大国竞争”，而是强调将通过具体行动重新平衡美中经济关系，恢复美国实力。这些行动包括重振美国工业、巩固人工智能等关键技术领域的领先地位、减少对中国控制的供应链的依赖以及重塑美国在海外的声誉。

本报告评估了特朗普总统第二个任期第一年，这些目标是否开始转化为可衡量的成果。报告在各个领域将官方声明和重要公告与可观察的指标进行比较，这些指标包括制造业就业和产出、投资和产能利用率、供应链脆弱性、人工智能基础设施和人才趋势，以及关于美国影响力和中国相对地位的国内外民意调查。本报告并未质疑或批评特朗普为与中国竞争而设定的目标，而是衡量美国在这些目标上的表现。

研究结果指向一个一致的模式：尽管特朗普政府提升了这些优先事项并运用了一系列强有力的政策工具，但言辞远超实际成效。在推进特朗普对华既定目标方面，由于实施时间表、政策不确定性、市场结构性动态、基础设施瓶颈以及美国合作伙伴日益增长的怀疑等因素，进展缓慢。证据表明，重塑美中关系和恢复美国实力不仅取决于关税、行政命令和高调的投资公告，还取决于政策的持续执行、一致性以及在国内外的能力建设和信誉提升。

目标一：美国的再工业化

特朗普政府对华战略的核心支柱之一是，数十年来由中国出口导向型工业崛起推动、并得益于美国以往政策选择的全球化进程，掏空了美国制造业，削弱了中产阶级，使美国在经济和战略上都处于弱势地位。特朗普在其两个任期内都曾强烈阐述过这一观点。在他第一任期内最尖锐的言论之一中，他声称：“中国掠夺了我们的工厂，将我们的工作岗位转移到海外，摧毁了我们的产业，窃取了我们的知识产权，并违反了其在世界贸易组织下的承诺。”特朗普政府的核心诊断是，中国的崛起是以美国的利益为代价的，扭转这一局面对于恢复国家实力至关重要。

在此背景下，重振美国工业、重振美国制造业一直是特朗普第二任期议程的核心目标。本届政府认为，强大的工业基础是“经济和军事优势”的基石。这些理念贯穿于其国家安全战略以及贸易和产业政策之中。正如美国贸易代表杰米森·格里尔在底特律举行的2025年重振工业峰会上所言：“如果我们想要保持自由繁荣的国家地位，强大的制造业至关重要。”为此，白宫采取了广泛的关税和出口管制措施，并积极与企业和外国政府达成投资协议，旨在推动美国重振工业。

本节评估政府的战略是否已开始取得可衡量的进展。正如特朗普宣布全面加征全球关税时所宣称的那样，“就业和工厂”是否已“强势回归”美国？分析回顾了近期公布的企业和外国投资承诺，以及制造业就业、建筑支出和工业产能利用率等指标的早期数据，以评估特朗普第二个任期的第一年是否实质性地推动了美国制造业的复苏并降低了对中国的依赖。

1.巨额投资承诺，结果却不明朗

特朗普政府列举了一系列来自大型企业和外国政府的投资承诺，以此证明美国制造业正在回归。这些承诺被列入白宫“重大投资公告”网页，并被宣传为所谓的“特朗普效应”的成果，被广泛认为是本届政府经济政策成功引导全球资本流向“美国制造业、科技和基础设施”新投资的证明。

在企业方面，多家大型公司宣布了高调的回流和扩张计划。台积电（TSMC）承诺在美国半导体领域投资高达1650亿美元，包括新建三座晶圆厂、两座先进封装厂和一个研发中心，以扩大其在亚利桑那州的现有业务。该公司于2025年4月为其第三座美国晶圆厂举行了奠基仪式——这是重大承诺转化为实际建设的最典型案例之一。苹果公司宣布了一项未来四年投资6000亿美元的美国投资计划，预计将创造45万个就业岗位，这是旨在加强美国国内硅供应链的“美国制造计划”的一部分。通用电气也承诺投资约30亿美元，将其部分生产从中国和墨西哥转移到美国。这些只是近几个月来大型公司宣布的众多举措中的一部分。

然而，政府大肆宣传的许多投资总额可能并非真正的新增投资。企业有强烈的动机宣布巨额投资承诺以表明其政治立场，许多引人注目的数字实际上是对往年已宣布项目的现有承诺进行重新包装，或是包含了正常的运营成本。正如耶鲁大学的杰弗里·索南菲尔德和史蒂文·田所观察到的，首席执行官们一直在将现有的支出计划重新包装成“虚幻的、吸引眼球的大数字，以表面上安抚特朗普，他们从正常的运营费用到员工薪资，无所不包地堆砌，以抬高数字，而实际上却暂停了新的投资计划。”

即使是新近做出的承诺，后续落实情况仍然难以预料。在耶鲁大学管理学院9月举办的一次高管闭门会议上，62%的企业领导人表示，他们不打算增加对美国制造业或基础设施的投资。大多数人将关税波动和政策不确定性列为主要阻碍因素。正如供应管理协会制造业商业调查委员会主席苏珊·斯宾塞所说：“从公司决定建厂到工厂投产，可能需要三到五年时间，而政策可能会发生彻底改变……存在不确定性。人们因此按兵不动，不愿投资。”成本压力也构成重大障碍。美国高昂的劳动力成本，加上关税导致的中间产品和原材料价格上涨，使得即使是那些公开支持政府目标的企业，也难以将生产迁回美国。即使项目正在推进，这些投资承诺最终能实现多少预期价值，仍然充满不确定性。

外国政府投资计划——本届政府再工业化战略的另一支柱——也存在类似的不确定性。白宫的投资公告网页显示，来自中东、欧洲和亚洲等地的外国投资承诺总额约为5.75万亿美元。表面上看，这些交易似乎代表着美国工业复兴的强劲势头。

2025年5月，白宫宣布总统在海湾地区访问期间获得了2万亿美元的投资承诺，政府的投资网页也重点展示了来自阿联酋、卡塔尔和沙特阿拉伯的主要投资承诺。然而，正如专家所警告的那样，这些声明大多基于宽泛的、长期的投资框架，而非具有约束力的具体项目承诺。分析人士指出，这些数字通常将潜在的未来支出与现有的投资计划混为一谈。此外，不具约束力的谅解备忘录也经常被当作确定的资本流入来呈现，而非采用更传统的衡量标准——实际流入美国的外国直接投资。

特朗普政府与亚洲盟友，特别是与日本和韩国达成的协议，比海湾地区的承诺更为详细和结构化，但也引发了一系列不同的担忧。尽管这些协议附带正式的情况说明书和执行机制，但两国早期的反应都显示出公众对主权、金融风险以及拟议投资的经济回报感到不安。此外，有迹象表明，国内的审查、法律挑战以及对国家领导人的政治压力可能会限制或延缓协议的执行，从而引发人们对这些承诺最终能否持久的质疑。

日本广为人知的5500亿美元投资承诺凸显了这些担忧。白宫2025年7月发布的一份情况说明书将该安排描述为一项“由美国主导”的大规模投资计划，其中90%的利润将归美国所有。随后，两国政府于9月发布的谅解备忘录加剧了日本国内的批评。该备忘录规定，一个由美国主导的投资委员会将被授权单方面选择项目，将日本的正式磋商期限限制在45个工作日内，并授权华盛顿在东京拒绝为美国选择的项目提供融资时重新征收关税。

日本分析人士和行业领袖将该结构描述为不平等条约，并警告称，该条约使日本面临巨大的财务风险，却没有赋予日本相应的项目选择或管理控制权。另一些人指出，东京最终可能诉诸象征性参与”，拖延时间，并“想方设法将问题推迟到下一届政府”。

东京方面对该方案的描述与特朗普政府截然不同，日本官员强调，该方案中只有1%-2%将以直接股权投资的形式出现，其余部分将以贷款和贷款担保的形式出现。投资资金将由日本国际协力银行发放，贷款担保将由日本出口投资保险公司提供。与特朗普政府声称华盛顿将“指导”资本部署的说法相反，日本官员强调，这些国家机构必须在日本法律框架内运作，必须进行独立的商业风险评估，并且只能为那些被认为具有商业可行性且符合日本国家和经济利益的项目提供融资。美国和日本对该协议的描述存在差异，这引发了人们对协议的执行、控制以及一旦政治和商业现实发挥作用后该承诺的持久性的疑问。

韩国的投资方案也存在类似的紧张局势。特朗普最初声称，首尔已同意向美国投资3500亿美元，这些投资将“由美国拥有和控制，并由我本人作为总统亲自挑选”。但双方11月发布的实际谅解备忘录却描绘了截然不同的景象。根据该协议，1500亿美元将用于造船业投资，2000亿美元将分配给由美国商务部长担任主席的投资委员会选定的投资项目。但这2000亿美元将分阶段进行，每年上限为200亿美元，以限制财务风险，实际上将投资期限延长至十年。该谅解备忘录还规定，首尔可以“自行决定”拒绝为某项投资提供资金。

韩国业界代表也对缺乏明确的时间表和透明的成本评估表示担忧，并指出2025年9月现代汽车内燃机工厂遭突击检查后，政治敏感性加剧。国内对该谅解备忘录的反弹已经显现，反对派议员坚持认为该协议需要议会批准，并警告首尔必须对这项2000亿美元投资的结构和管理方式进行充分监督。

与欧盟达成的6000亿美元投资协议也体现了类似的预期过高的模式。特朗普将其描述为欧盟的“礼物”，可以“随心所欲”使用。然而，2025年8月发布的实际框架协议仅规定，欧洲私营企业“预计”将在2028年前在美国投资6000亿美元。这一数字不具约束力，反映的是行业的“普遍意向”，而非有保障的资金流入。

跨大西洋关系的恶化加剧了这些不确定性。特朗普政府的《2025年国家安全战略》对欧洲采取了异常敌对的姿态，这促使一些欧洲领导人将其描述为“政治宣战”，并警告称“西方联盟已经终结”。特朗普政府吞并格陵兰岛的野心也带来了额外的紧张局势，这一举动震惊了欧洲各国首都。所有这些事态发展都可能削弱欧洲与美国深化经济合作的意愿，并使人们对这些名义上的投资承诺能否兑现产生严重怀疑。

总之，尽管投资总额令人瞩目，但相关协议的可信度、清晰度和可执行性却参差不齐。许多协议依赖于不具约束力的框架、各方预期存在分歧，或面临伙伴国国内的政治阻力，这些都可能导致协议的延迟、修改甚至阻碍其执行。美国盟友对美国承诺的持久性以及美国外交和经济政策的转变，加剧了这些风险。这些协议最终能否促进美国工业的持续复苏，还是仅仅停留在象征意义层面，将取决于其商业可行性、美国与其伙伴国之间政治信任的持久性，以及各方持续的执行努力。

2.在制造业和就业方面言辞慷慨激昂，但复苏迹象有限

尽管政府将企业和外国政府的投资承诺视为制造业复苏的证据，但实体经济指标能更客观地检验进展。本节考察了美国制造业活动的核心指标：就业、建筑支出、产能利用率和工业生产，以评估再工业化是否正在大规模发生。所有指标的数据显示，制造业活动停滞不前而非扩张，这表明政府的承诺尚未转化为美国工业活动的可衡量增长。

图1：美国制造业就业情况

根据美国劳工统计局的数据，自特朗普2025年1月重返白宫以来，美国制造业就业人数已减少约5.8万人。尽管就业人数出现月度波动在所难免，但如此大规模的持续萎缩难以与工业全面复苏的说法相符。就业趋势表明，特朗普政府的再工业化议程尚未转化为实际的招聘增长。

图2：过去一年制造业建设支出

图3：过去五年制造业建设支出

制造业建设支出——包括对新工厂的投资和现有工厂的扩建——能够反映企业长期资本的投入方向。工厂建设通常是制造业复苏的先兆。如果出现大规模的制造业回流浪潮，随着企业启动多年期项目，制造业建设支出可能会持续大幅增长。

自特朗普重返总统任期以来，制造业建设的月均支出仍处于历史高位，达到每月186亿美元，而此前五年平均每月支出为135亿美元。然而，过去一年来，制造业建设支出并未出现新的增长势头。在经历了此前的激增之后，支出趋于平稳，仍低于上届政府末期达到的208亿美元的峰值。新一轮建设热潮的缺席表明，目前的大部分活动反映的是已在进行的项目，而非新工厂开工量的加速增长。正如上文所述，业内人士的评论指出，政策的不确定性，特别是关税方面的不确定性，继续抑制着大型资本支出。

图4：美国制造能力利用率

产能利用率衡量的是企业对其现有设施的利用程度。历史上，当产能利用率超过80%-82%时，企业通常会扩大产能，这表明市场需求足以支撑新的投资。在特朗普的第二个任期内，制造业产能利用率一直徘徊在74%到76%之间，低于通常需要快速扩张产能的阈值。

图5：工业生产：过去一年的制造业

图6：工业生产：过去五年的制造业

美联储的制造业工业生产指数衡量的是制造业产出的实际数量相对于基准年的水平，基准年为2017年，设定为100。这意味着指数值为100对应于2017年制造业产出的平均水平，而高于或低于100的值分别表示高于或低于2017年的平均水平。

按此衡量，过去一年美国制造业产出虽略有增长，但仍低于2017年的基准水平。实际上，这意味着尽管政府高调宣布投资计划并发表以再工业化为中心的政策言论，但制造业总产出仍未超过疫情前的基准水平。更长期的五年期数据也呈现出类似的趋势：制造业产出在窄幅区间内波动，并未出现持续的上升趋势。

行业参与者的情绪调查也显示，政策和关税的波动令整个行业陷入瘫痪。美国供应管理协会（ISM）的采购经理人指数是衡量美国制造业健康状况的关键指标，该指数在过去一年的大部分时间里都处于萎缩状态，制造商们普遍认为这是特朗普关税政策造成的。

ISM开展的调查显示，制造业采购经理普遍认为，关税对企业规划、销售和成本造成了影响。受访者指出，近期价格上涨主要是为了抵消关税相关成本，而非提高利润率；贸易和经济政策的持续不稳定也导致资本支出和招聘决策停滞不前。调查还发现，关税对运输业的打击尤为严重，导致许多企业选择将生产转移到海外，而不是将生产迁回美国。

所有指标都显示出一致且相互印证的趋势：就业人数下降，建筑支出停滞不前，产能利用率低于通常能够刺激新投资的水平，工业生产也仅略有增长。数据表明，制造业并非复兴，而是一个充其量只能说是稳定而非扩张的行业，并且受到政策不确定性、投入成本高企和需求不足的制约。

特朗普政府无疑成功地将制造业提升为战略重点，并宣布了一系列备受瞩目的投资项目。然而，在特朗普首个任期的第一年，这些承诺尚未转化为美国制造业的显著改善。言辞与实际经济指标之间的差距依然巨大，这引发了人们对现有政策工具有效性的质疑。

3.美国制造业的表现与中国相比如何？

尽管美国和中国的经济结构存在根本差异——而且美国既不寻求也不需要复制中国的制造业规模——但相对表现是衡量华盛顿在全球工业竞争中与北京差距是缩小还是扩大的重要指标。中国仍然是全球最大的制造业经济体，遥遥领先于其他国家，而现有的2025年数据显示，中美在产出增长和全球市场份额方面的差距正在持续扩大。

制造业在中国经济模式中占据核心地位。到2024年，制造业约占中国GDP的25% ，而美国这一比例约为10%。这一差异反映了数十年来中国的国家战略：自20世纪70年代末改革开放以来，北京一直奉行出口导向型工业化、大规模吸引外资和系统性产业升级的战略。中国在全球制造业产出的份额从2004年的不足9%跃升至2011年的全球第一大制造业强国，此后持续巩固这一地位。

提升中国制造业能力一直是重中之重，正如2015年启动的中国制造 计划所体现的那样，该计划旨在推动中国制造业从低端向高端高科技制造业转型。中国最新五年规划的优先事项进一步强化了这一发展轨迹，将先进制造业提升为现代化工业体系的支柱，优先发展人工智能、5G、新能源和生物医药等新兴领域，并通过创新和数字化融合加速核心技术的突破。

中国制造业在2025年的发展势头也得益于 强劲的出口业绩。截至11月，中国货物贸易顺差超过1万亿美元，创历史新高。尽管受关税影响，对美国的直接出口下降了近20%，但中国通过对东南亚、非洲、拉丁美洲和部分欧洲地区的快速出口增长，弥补了这些损失。这种多元化发展使中国工厂能够保持较高的开工率，抵消了国内消费疲软的影响。总体而言，2025年的数据表明，中美制造业绩效差距将进一步扩大，而非缩小。

目标二：在人工智能领域超越中国

特朗普政府将人工智能领域的领导地位视为地缘政治竞争的关键战场，并反复将中国视为美国的主要挑战者。特朗普宣称“中国和其他国家正在竞相追赶美国的人工智能技术，我们绝不会让他们得逞。”

包括人工智能顾问大卫·萨克斯在内的高级官员强调“中国是我们在全球人工智能竞赛中的主要竞争对手。”特朗普政府的人工智能行动计划提出了三条“制胜”途径：加速创新、建设支持人工智能能源和芯片需求的基础设施，以及确保美国人工智能技术在全球范围内得到应用。

本节评估政府的行动如何影响美国在人工智能领域的长期优势，主要从三个核心指标入手：计算和基础设施、人才和研究质量以及扩散和部署。

1.如何在计算领域保持领先地位？

计算能力仍然是前沿人工智能发展的关键制约因素。能否获得先进的GPU、数据中心、可靠的能源和高速网络，不仅决定了哪些模型可以训练，还决定了企业能够以多快的速度扩展和部署这些模型。在这方面，美国保持着明显的领先优势。独立分析一致表明，美国拥有全球绝大多数的高端人工智能训练能力，控制着全球约74%的人工智能超级计算机容量，而中国仅占14%。

图7：2020-2025年主要国家人工智能超级计算机容量观测数据

美国的优势背后有几项结构性因素。

首先，包括英伟达和AMD在内的领先人工智能芯片设计公司总部都设在美国，并在先进加速器设计领域占据主导地位。这一地位使美国公司能够优先获得尖端硬件，并通过出口管制和技术标准为华盛顿提供影响力，从而限制中国整合前沿计算能力。

其次，美国拥有众多“超大规模数据中心”，例如OpenAI、微软、谷歌和亚马逊，这些公司共同投资数千亿美元用于数据中心和人工智能训练基础设施，以支持前沿模型开发和人工智能在整个经济中的大规模部署。

第三，美国对互补性投入——特别是高带宽内存（HBM）和先进网络硬件——的获取，进一步巩固了其优势。美国对HBM的出口管制已成为制约中国大规模研发和生产先进人工智能芯片的最主要因素之一。由于HBM是人工智能加速器的关键组件，美国持续控制HBM供应链，即使中国正努力缩小与中国在单个芯片或模型性能方面的差距，美国在尖端人工智能训练和部署方面的优势依然得以巩固。

目前，美国在人工智能计算领域处于领先地位，但这一优势能否持续，也将取决于美国的基础设施和出口管制政策，以及中国自身在研发国产人工智能芯片方面所做的努力。

2.出口管制与计算权衡

美国政府对英伟达芯片出口政策的反复变化凸显了美国人工智能政策中更深层次的矛盾。在2025年期间，美国政府时而收紧出口管制，时而选择性地放松管制。2025年4月，美国政府首先加强了对英伟达人工智能芯片的限制，停止向中国出口H20芯片；随后月改变了政策，允许有限度地恢复出口降级版芯片。到2025年12月，美国政府进一步放宽管制，批准有条件地出口更先进的H200芯片。这些变化凸显了美国政府在两个相互冲突的目标之间持续存在的矛盾：一方面要减缓中国获取先进人工智能计算能力的速度，另一方面又要维护美国企业的市场份额，维持收入，并确保中国用户继续依赖美国设计的技术，而不是华为等国内替代方案。

这些政策逆转遭到了美国前官员和广大专家的强烈反对。前国家安全顾问杰克·沙利文警告说：“中国的主要问题是缺乏足够的先进计算能力。特朗普总统通过向中国出售强大的美国芯片来替他们解决这个问题，这完全说不通。我们实际上是在拱手让出自己的优势。”此类政策不仅会削弱美国的优势，还会给美国企业带来不确定性。

与此同时，这些新近开放获取的芯片在中国究竟能被多少人接受，目前尚不明朗。北京方面已明确表示，技术自主——包括减少对美国芯片的依赖——是其战略重点。去年出口管制放宽后，中国对英伟达H20芯片的接受度有限，这已体现了北京的这一立场。当时，北京方面的监管信号抑制了采购，阻碍了此类芯片的大规模应用。对于最新一批H200芯片，在美国政策调整后，北京方面既未公开批准也未拒绝进口英伟达H200产品。尽管中国监管机构已讨论过允许有限度地获取这些芯片，但最终会有多少芯片被购买，甚至是否会购买，目前仍不得而知。

最新报道显示，北京方面已非正式地禁止向中国销售H200芯片。然而，一些分析人士认为，这可能是北京为今年晚些时候与华盛顿的贸易谈判而采取的一种谈判策略。正如中国评论员所，“美国今天可能解除限制并允许向中国销售H200芯片，明天又可能再次禁止。”这种现实加剧了中国企业对采用美国技术的犹豫不决。如果这种趋势持续下去，美国政府能否实现其既为美国企业带来经济利益又保持技术优势的双重目标，尚不明朗。

3.人工智能基础设施的推进和制约因素

美国在计算领域的领先地位需要巨大的能源需求。人工智能领域的领先地位不仅取决于芯片和模型，还取决于支撑大规模计算的物理基础设施：数据中心、电网容量和可靠的能源供应。过去一年，特朗普政府一直在加速人工智能基础设施的建设。

在联邦层面，《人工智能行动计划》及相关行政命令要求通过简化环境审查、加快数据中心和能源基础设施的审批流程以及鼓励快速扩大电力供应，来迅速建设数据中心和配套的能源基础设施。美国政府明确地从地缘政治角度阐述了这一举措，认为监管方面的拖延可能会使美国在人工智能竞赛中将优势拱手让给中国。

然而，许多对人工智能基础设施影响最为深远的决策并不在联邦政府的直接控制范围之内。州和地方政府仍然拥有数据中心选址、用水权、电网互联和公用事业费率制定等方面的管辖权，这限制了仅靠联邦许可改革所能达到的效果。尽管国家层面施加了强大的压力以加快部署速度，但地方政府仍然拒绝或推迟了一些大型人工智能数据中心项目，这种限制变得日益明显。

例如，2025年12月，特朗普签署了一项行政命令，旨在建立“人工智能国家政策框架”，并成立“人工智能诉讼工作组”，以挑战那些被认为阻碍美国“全球人工智能主导地位”的州法律。同一天，亚利桑那州钱德勒市议会在当地居民的持续反对下，一致否决了一项拟建的人工智能数据中心项目。

尽管该项目得到了广泛的游说，并且符合国家人工智能发展优先事项，但居民们仍然对用水量、电力需求以及对社区的影响表示担忧。类似的反对声浪在多个州出现，甚至在那些投票支持特朗普的地区也是如此。社区居民担心大型数据中心会威胁农田，给居民带来环境和资源成本，并且带来的当地经济效益有限。有报道称，这种反对已经导致超过600亿美元的拟建项目停滞或被阻止。在佛罗里达州，州长罗恩德桑蒂斯提出了一项名为人工智能权利法案的州立法提案，旨在维护州和地方政府对数据中心建设及相关能源成本的控制权。法律专家指出，这项最新的行政命令很可能会遭到各州和消费者团体的诉讼

州和地方层面的担忧并非空穴来风。预计到2030年，美国数据中心的电力消耗将增长一倍以上，这将加剧电网压力，推高能源成本，并增加对化石燃料的依赖。康奈尔大学的一项研究估计，这种扩张 每年可能增加2400万至4400万吨二氧化碳排放，相当于新增1000万辆汽车上路。在水资源紧张的地区，数据中心的冷却需求预计也会加剧当地的缺水状况。

图8：美国数据中心的总用电量（兆瓦时） 预计到2030年，美国数据中心的用电量将翻一番多

除了环境和地方政治制约因素外，美国基础设施体系的结构也决定了人工智能能力扩展的速度。与中国基础设施建设由国家主导不同，美国的模式主要依赖于私人投资和分散的决策。实际上，美国政府的基础设施战略高度依赖超大规模企业的私营部门投资，联邦政策更多地扮演着促进而非协调的角色。美国的基础设施扩张仍然分散化，由企业、公用事业公司、监管机构和地方政府各自协商，这限制了联邦政府即使在积极的国家层面发出信号的情况下，也难以确保基础设施建设的快速或统一推进。

相比之下，中国在人工智能基础设施建设方面采取了集中化和以能源为中心的策略。自2010年以来，中国的发电量增长超过世界其他地区的总和，使得许多中国数据中心的电力成本不到美国同类数据中心的一半。中国还在建设覆盖全国的高速计算网络 ，连接数百个数据中心，使人工智能工作负载能够跨区域路由，并有效地汇集到共享的国家计算系统中。由于难以获得尖端人工智能芯片，中国企业越来越多地转向捆绑和堆叠大量技术含量较低的处理器（包括国产芯片），以通过规模而非单芯片性能来扩展训练工作负载。虽然这种方法效率较低且存在局限性，但它使中国能够通过以更便宜、更丰富的能源替代单芯片性能来部分弥补芯片方面的不足。

总而言之，特朗普政府已将人工智能基础设施提升为国家优先事项，并通过行政命令减少联邦层面的障碍。然而，美国基础设施治理的分散性——加上环境限制、能源瓶颈和地方政治阻力——仍然是实现快速、大规模建设的重大挑战，而快速、大规模建设对于维持美国在人工智能领域相对于中国的领先地位至关重要。

4.人才和研究质量面临压力

计算能力固然能实现规模化，但人才才是突破的关键。人工智能领域的领导地位最终取决于能否吸引、留住并协调引领创新步伐的顶尖研究人员。几十年来，美国在这一领域一直拥有决定性的优势——这一优势至今依然显著，但正日益受到挑战。

历史上，美国在全球人工智能研究领域占据主导地位，这得益于其境内聚集了众多领先的人工智能实验室，例如OpenAI、谷歌 DeepMind 和Anthropic，以及众多在机器学习研究和培训方面首屈一指的大学。此外，美国还拥有吸引顶尖技术人才（尤其是来自中国的人才）的巨大能力，进一步巩固了这一生态系统，强化了美国在尖端研究和人才培养方面的领先地位。这仍然是美国的核心优势，但正在逐渐减弱。

近期证据表明，美国科研人才储备正面临日益严峻的压力。2025年3月，《自然》杂志对1600多名美国研究人员进行了一项调查，结果显示，约四分之三的受访者表示正在考虑离开美国。在最新的签证限制和预算削减措施出台之前，这一比例在研究生研究人员中已接近80%。造成这一趋势的原因有很多，包括签证不确定性的增加、联邦科研经费的削减以及科研机构日益政治化，所有这些都削弱了人们对美国科研环境的信心。

这些压力在国际学生流动中日益显现。2025年8月，美国大学的国际学生入学人数下降了约19%，这是除新冠疫情之外的最大降幅。降幅最大的是来自亚洲的国际学生，其中中国学生下降了12%，印度学生下降了44%——这两个国家为美国输送了大量研究生级别的科学、技术、工程和数学（STEM）人才。这些学生面临的入学门槛不断提高，限制了大学补充人才储备的能力，而人才储备对于学术研究和私营人工智能（AI）行业都至关重要。

图9：按来源地划分的8月份国际学生入境人数同比百分比变化。2025年8月，国际留学生人数较2024年8月有所下降

尽管面临诸多挑战，许多国际研究人员仍然选择留在美国，但这种趋势令人担忧。正如全球技术问题专家马特·希恩（Matt Sheehan）所观察到的，“美国人工智能产业是中国人才的最大受益者 ……它吸引了众多来自中国的顶尖研究人员，他们来美工作、学习，而且正如这项研究所示，尽管近年来他们面临着各种紧张局势和障碍，他们仍然选择留在美国。”如果这种人才流入持续减少，将严重制约美国长期的人工智能能力。如果缺乏一套连贯的战略来稳定移民渠道并保护研究生态系统，美国将面临削弱其人工智能领域长期领先地位的根本风险。

5.中国日益增强的自主人才储备

相比之下，中国加大了构建自主可持续的国内人工智能人才和研究生态系统的力度。政府已调动数十亿美元资金， 通过国有企业、民营企业以及州和地方政府，支持半导体和人工智能等“硬科技”产业的发展。中国还大规模扩大了教育渠道。目前，中国已有超过600所高校开设人工智能学位课程，而2019年仅有35所。值得注意的是，越来越多的中国人工智能研究人员不再需要前往美国接受教育或早期职业培训。研究表明，近期中国人工智能突破性进展（例如DeepSeek）背后的研究人员中，超过一半的人完全在中国完成了他们的教育和职业生涯。

此外，尽管美国大学历来在人工智能研究领域处于领先地位，并且目前仍保持领先，预计到2024年，美国将推出40个顶尖人工智能模型，而中国仅有15个，但差距正在缩小。据报道，仅清华大学去年就获得了900多项人工智能和机器学习专利，并且每年的专利申请量都超过麻省理工学院、斯坦福大学、普林斯顿大学和哈佛大学的总和。虽然专利数量并不能直接等同于突破性能力，但它反映了中国研究生态系统日益强劲的发展势头。

这些趋势表明，尽管美国在人工智能精英人才和研究质量方面拥有显著优势，但这种优势正日益脆弱。在移民政策引入不确定性、削减联邦研究经费或将科研机构政治化之际，中国正致力于巩固其国内人才基础，而这些政策都可能加速人才流失。

6.国际扩散中的竞争

除了国内能力之外，人工智能竞赛的一个决定性因素在于国际扩散：其他国家是采用与美国相符还是与中国相符的人工智能系统、基础设施和标准。特朗普政府认识到国际扩散的战略重要性，已将其作为人工智能战略的核心支柱。白宫科技政策办公室主任迈克尔·克拉齐奥斯在阐述美国的目标时指出，“采用”是“赢得人工智能竞赛”的关键。

为此，2025年7月，美国政府发布了一项行政命令，旨在加速其所谓的“美国人工智能技术栈”的出口。这些技术栈将美国设计的芯片、人工智能模型、云服务、软件应用和技术标准整合到一个统一的产品组合中，旨在帮助伙伴国家融入以美国为导向的技术生态系统，而非中国的生态系统。经商务部优先考虑的出口方案将有资格获得联邦资源，例如贷款、贷款担保、股权投资和技术援助。

尽管美国意图强烈，但国际上采用美国系统仍受到多种因素的制约。首先，美国贸易、技术和联盟政策的频繁变化，以及其更加注重交易的外交姿态，促使发达经济体和新兴市场都寻求多元化战略。正如分析人士所指出的，印度和欧盟等主要市场越来越倾向于减少对华盛顿和北京的依赖，这使得构建一个由美国主导的、具有凝聚力的人工智能联盟变得更加复杂。

其次，许多美国盟友——尤其是在欧洲——已与特朗普政府的放松管制策略截然不同，它们采纳的人工智能治理框架强调风险分类、数据保护和安全要求。美国政府一直将最低限度的监管视为美国在人工智能领域保持领先地位的核心。副总统约翰万斯在2月份于巴黎举行的人工智能行动峰会上重申了这一立场，并在1月份的一项行政命令中得到明确，该命令撤销了此前被视为创新障碍的人工智能政策，同时人工智能行动计划也着重强调消除“繁文缛节”。随着美国人工智能治理转向强调放松管制，与盟友监管体系日益加剧的分歧可能会降低监管互操作性，并削弱人们对采用美国人工智能系统的信心。

第三，成本和融资条款会影响采用决策，尤其是在新兴市场。中国通常将人工智能系统与优惠融资、基础设施建设和较长的还款期限捆绑在一起，降低了资金紧张的政府的准入门槛。相比之下，美国的产品通常按商业价格定价，并且更依赖私人融资，这限制了其在那些前期成本和融资灵活性比前沿性能更重要的市场的竞争力。尽管2025年7月的行政命令指出，美国将整合“技术、金融和外交资源”以促进人工智能技术栈的出口，但政府尚未推出具体的融资计划，也没有表明其对新兴市场的关注重点。

与此同时，中国已将人工智能的快速部署列为优先事项，尤其是在全球南方国家。除了开发大型前沿模型外，中国的人工智能战略还优先考虑在公共部门应用、工业自动化、智慧城市系统和监控平台等领域采用“小而精的部署方式，并通常与数字丝绸之路相关的国家支持融资相结合。这种方式利用了多项比较优势：人工智能与工业和物流系统的深度融合、政府采购为中国企业创造了庞大而稳定的国内市场，以及包含硬件、软件、云服务和融资的出口方案。一旦部署，这些系统往往会形成牢固的长期技术依赖，即使中国并非处于模型开发的前沿，也能巩固其影响力。

在软件方面，中国在建立成熟且被全球广泛采用的人工智能软件生态系统方面仍然落后于美国。然而，DeepSeek R1模型的发布标志着一个显著的转变。DeepSeek R1发布后，许多中国人工智能实验室开始采用开源方式进行人工智能开发。通过以极低的成本甚至免费提供强大的人工智能模型，中国企业在全球范围内，从亚洲和非洲到硅谷，都获得了越来越多的市场份额。虽然这并不意味着中国会立即在国家层面与美国达成一致或依赖基础设施，但它巩固了中国在开源生态系统中的地位，并可能影响未来更长期的整合和实验模式。

总之，证据表明，尽管特朗普政府正确地将人工智能确定为与中国战略竞争的核心领域，但其应对策略导致优势与劣势并存，且这种平衡并不均衡。美国在尖端计算、精英研究能力和核心人工智能平台方面仍保持着显著优势，但这些优势正日益受到基础设施瓶颈、人才流失风险和政策不确定性的制约。

通过出口促进和“人工智能技术栈”推广将技术领先地位转化为地缘政治影响力的努力仍处于早期阶段，并面临着诸多结构性阻力，包括盟友间监管差异以及新兴市场在成本和融资方面的劣势。

简而言之，美国虽然可能在技术前沿保持领先地位，但其他国家可能会认为中国的模式成本更低、功能更强大，并且更适合他们计划在未来几年部署的实际人工智能应用，这确实存在风险。

目标三：减少对中国的战略依赖

中国于2025开始实施稀土出口许可制度，随后在扩大了管制范围，这给美国工业界和政策界带来了巨大冲击。这些限制措施严重扰乱了关键材料的运输，并暴露了美国经济关键领域对中国控制的供应链的依赖程度。

出口管制也凸显了一个更广泛的现实：稀土只是美国在战略上仍然依赖中国的众多领域之一，其他领域还包括药品、锂离子电池和成熟芯片。然而，稀土问题之所以受到如此不成比例的关注，恰恰是因为中国在4月和10月的行动表明，它有意愿也有能力将对经济竞争力和国家安全都至关重要的稀土领域的支配地位武器化。美国贸易代表杰米森·格里尔将北京的行动描述为“全球经济胁迫”，而财政部长斯科特·贝森特则将其视为警钟，认为美国“必须在两年内实现自给自足，或者依靠盟友的帮助”。

作为回应，特朗普政府制定了一项雄心勃勃的计划，旨在迅速减少对中国的依赖。该计划指出，美国政府将收购战略产业中私营企业的股权，同时还将采取价格下限和战略储备等措施。此外，特朗普政府还声称，美国将在两年内确保稀土的替代供应。

本节评估这些举措是否使美国走上了一条可信的道路，以减少对中国的战略依赖，重点关注稀土资源。

1.美国依赖的程度

中国在关键矿产供应链中占据主导地位，控制着约70%的稀土开采、超过90%的稀土加工以及超过80%的电池制造能力。对于汽车和绿色能源行业至关重要的锂离子电池而言，中国生产了超过60%的关键原材料（正极、负极、锂、钴）和98%的精炼石墨。

即使在美国及其盟友占据主导地位的领域，依赖性依然存在。尽管先进半导体在很大程度上仍不受中国控制，但北京掌控着成熟节点芯片产能的三分之一左右——这些芯片对汽车、工业机械和国防系统至关重要——并且主导着关键的半导体原材料，占全球镓产量的99%以上，并在锗生产方面保持领先地位。

在医药领域，美国的依赖程度同样严重。中国供应了大量的对乙酰氨基酚、布洛芬以及抗生素的活性药物成分（API）。即使是从印度进口的仿制药，也常常依赖中国的API。美中经济与安全审查委员会警告称，API出口中断可能会严重影响美国的公共卫生。

2.稀土：进展与结构性制约因素

提升国内能力。减少对稀土的依赖是美国国防部(DOD) 于2023 年启动的一项长期计划的一部分，该计划旨在到 2027 年建立具有韧性的“从矿山到磁铁”供应链。自2020 年以来，美国国防部已向美国公司拨款超过 4.39 亿美元，以支持稀土的开采、分离和早期制造。

尽管做出了这些努力，但美国目前的稀土产能仍然有限。只有两家公司——MP Materials和Energy Fuels——实现了商业化规模生产。虽然美国是世界第二大稀土生产国（这主要得益于加利福尼亚州的芒廷帕斯矿），但与中国相比仍相差甚远。美国的稀土生产主要集中在轻稀土元素，而中国在重稀土领域拥有最强大的优势。尽管美国已开始发展国内的稀土分离能力，但下游环节——尤其是磁体制造——仍然主要集中在中国。

这种下游集中化至关重要。永磁体标志着稀土在经济和军事上变得不可或缺，它电动汽车、风力涡轮机、消费电子产品和现代武器系统提供动力。即使开采和分离技术取得了显著进展，如果磁体级材料和成品磁体仍然必须从中国采购，那么战略上的脆弱性就无法消除。

全球需求不断增长，加剧了这些挑战。2019年，中国 稀土产量占全球总产量的62.9% ，而美国仅占12.4%。此后，中国的优势地位进一步巩固：2020年至2024年间，中国约占全球精炼稀土净增产量的96% ，远超其他所有生产国，这主要得益于电动汽车、风力发电和其他磁性密集型技术的快速发展，推动了稀土需求的激增。

除了产能限制之外，市场经济本身也对多元化构成持续的障碍。中国凭借国家支持维持低价的能力巩固了其市场主导地位，使中国生产商能够在经济低迷时期以低价击败竞争对手，并将非中国企业挤出市场。这种定价权历来抑制了私人企业对替代供应链的投资，即便资源充足。尽管特朗普政府曾讨论过价格下限、长期承购协议和上市股权等应对措施，但这些工具尚未大规模部署，不足以抵消中国的市场影响力。

政府宣称的两年时间表进一步凸显了政治抱负与产业现实之间的脱节。即使在有利的监管和融资条件下，开发新的矿山、加工厂和磁铁制造能力通常也需要大约15年时间。正如欧亚集团大宗商品主管蒂姆·普科所指出的那样，“一两年内完成的承诺要么是天真，要么是空头支票。”

与盟友扩大供应。特朗普政府意识到仅靠国内生产不足以满足需求，因此积极推行公私合作模式和相关供应链举措。2025年7月，MP Materials公司与美国国防部达成一项重要协议，其中包括长期采购承诺和数十亿美元的联邦投资，旨在未来十年内扩大产量。此外，美国进出口银行也出具了一份意向书，拟向 格陵兰岛的坦布里兹稀土项目提供高达1.2亿美元的资金支持，这标志着特朗普政府首次在海外进行与采矿相关的投资。

除了这些核心举措之外，美国政府还推行了一系列旨在扩大非中国供应的双边协议。这些举措的可信度和紧迫性差异很大。一些协议，特别是与澳大利亚和日本的协议，包含明确的时间表、资金承诺和承购条款，如果得以实施，将对盟国的生产提供实质性支持。其他一些协议则更具愿景性。例如，MP Materials公司与沙特阿拉伯矿业公司（Maaden）签署的关于开发稀土精炼厂的谅解备忘录，虽然表明了合作意向，但距离投产仍需数年时间。

与马来西亚和泰国的协议同样旨在加强关键矿产联合供应链，但这些协议范围广泛，缺乏具有约束力的资金义务。马来西亚承诺不禁止或限制对美关键矿产出口配额，同时优先考虑美国对其关键矿产领域的投资，并将其资源纳入与美国接轨的供应链。泰国的协议赋予美国“优先投资”泰国供应商关键矿产的权利，但泰国官员对此提出异议，认为这只是一种不具约束力的善意姿态，而非法律义务。尽管这些协议强调合作和投资优先，但仍赋予东道国政府相当大的自主权。

3.商业和监管方面的不利因素

与此同时，国内政策选择也使美国本土和/或非中国供应链的商业可行性变得复杂。《一体化美好法案》中先进制造业生产税收抵免的逐步取消，削弱了扩大美国高成本生产规模的商业理由。分析人士警告称，这将缩短投资周期，并“削弱扩大国内稀土产能的商业理由”。

监管方面的挑战进一步制约了项目进展。例如，莱纳斯稀土公司位于德克萨斯州的加工厂——该厂是在美国国防部的支持下开发的——就面临着与废水处理相关的许可审批延误，这使其原定于2026年投产的计划蒙上了阴影。环境风险，不仅来自国内，也来自国外，都对项目构成挑战。在马来西亚，由于河流污染和辐射水平显著超过安全阈值的报告，稀土开采作业于2025年底暂停。

稀土已成为美国努力减少对中国战略依赖的最显著案例，北京分别于2025年4月和10月实施的出口管制以及长期存在的供应链脆弱性暴露，更凸显了这一问题。尽管特朗普政府已采取切实措施，通过定向投资、公私合作和盟友协调来缓解这种依赖，但进展仍然不均衡，且受到结构性制约。更广泛地说，稀土只是众多战略依赖关系中的一个方面，这些关系持续影响着美国的经济和国家安全风险。如果不能在这些领域采取持续协调的行动，在某一领域降低脆弱性的努力可能会被其他领域持续存在的风险所抵消。

目标四：“重获尊重”？全球对美国相对于中国的实力的看法

特朗普世界观的核心论点是，美国已经失去了全球尊重，并被包括中国在内的外国势力系统性地占了便宜。他“让美国再次伟大”的承诺很大程度上基于这样的论断：恢复美国的威望——确保美国不再被剥削或轻视——对于重塑美国在世界舞台上的实力至关重要。从特朗普早期的政治宣传到他重返总统宝座，这一逻辑始终如一。

例如，在第二次就职演说中，特朗普宣称：“从今天起，我们的国家将再次繁荣昌盛，再次赢得全世界的尊重。我们将成为所有国家的羡慕对象，我们绝不会再允许自己被占便宜。”本届政府的《2025年国家安全战略》 也呼应了这一主题，声称“美国再次强大并受到尊重——正因如此，我们正在世界各地缔造和平”，同时强调美国“无与伦比的‘软实力’和文化影响力”是其全球领导地位的基石。

本节对这些说法进行评估。它借鉴了近期全球和国内的民意调查，评估了在特朗普第二个任期的第一年里，人们对美国实力、领导力和影响力的看法是否真的有所改善，以及美国作为经济和地缘政治领导者，在国际上的地位相对于中国而言发生了怎样的变化。

要评估这些说法的有效性，需要超越官方声明，关注能够反映全球情绪的可观察指标。一个有效的切入点是民意调查，了解世界各国认为哪个国家是领先的经济强国。近期民调反映出全球情绪发生了转变，包括亚洲主要盟友在内的各方对美国领导地位的信心急剧下降。

图10：2020年、2023年、2025年全球对世界领先经济体的看法。认为美国是世界领先经济强国、认为中国是世界领先经济强国，或者认为美国和中国是世界领先经济强国的受访者比例大致相等的国家数量。资料来源：皮尤研究中心（注： 数据收集于2020年夏季、2023年春季和2025年春季。被归类为“并列”的国家，其选择美国和中国作为领先经济体的比例差异小于5%。样本来自皮尤研究中心全球态度调查所调查的23个国家。）

皮尤研究中心的全球态度调查显示，全球对经济领导力的看法存在显著波动。2020年，在新冠疫情肆虐之际，人们的看法明显倾向于中国：九个受访国家认为中国是世界领先的经济强国，而只有两个国家认为美国是——这一评估很可能是基于人们认为中国更有效地控制了疫情及其经济影响。到了2023年，这种情绪急剧转向。十个国家认为美国是领先的经济强国，五个国家选择中国，六个国家认为两国大致相当，这反映出美国在疫情后经济复苏，以及人们对中国经济增长放缓的担忧日益加剧。

然而，到了2025年初，这一趋势逆转得更为剧烈：12个国家认为中国是首屈一指的经济强国，八个国家选择美国，四个国家认为两国势均力敌。这些波动表明，在特朗普执政的第一年，全球对美国经济领导力的信心出现了波动但明显的下降，而中国再次被视为崛起之国。

图：11.1：2024-2025年美国在主要盟国中的好感度（韩国）资料来源： 皮尤研究中心

图 11.2：2024-2025年美国在主要盟国中的好感度（日本）资料来源： 皮尤研究中心

图 11.3：2024-2025年美国在主要盟国中的好感度（澳大利亚）资料来源： 皮尤研究中心

图 11.4：2024-2025年美国在主要盟国中的好感度（法国）资料来源： 皮尤研究中心

图 11.5：2024-2025年美国在主要盟国中的好感度（德国）资料来源： 皮尤研究中心

图 11.6：2024-2025年美国在主要盟国中的好感度（加拿大）资料来源： 皮尤研究中心

美国条约盟国的好感度数据显示，过去一年来，各国对美国的看法普遍显著恶化。在所有接受调查的盟国——包括韩国、日本、澳大利亚、法国、德国和加拿大——公众舆论都急剧转向负面，好感度大幅下降。而且，这种下降幅度并非微乎其微，而是每个国家都出现了两位数的降幅。

总体而言，这些趋势表明，在政府认定为与中国竞争的关键伙伴的国家中，对美国领导地位的信心普遍同步下降。这些转变发生在美国的亲密盟友之间，而且仅仅发生在一年之内，这凸显了政府的政策对美国海外地位和影响力造成的政治代价。

图 12.1：2024-2025年中国在美国主要盟国中的好感度（韩国）资料来源： 皮尤研究中心

图 12.2：2024-2025年中国在美国主要盟国中的好感度（日本）资料来源： 皮尤研究中心

图 12.3：2024-2025年中国在美国主要盟国中的好感度（澳大利亚）资料来源： 皮尤研究中心

图 12.4：2024-2025年中国在美国主要盟国中的好感度（法国）资料来源： 皮尤研究中心

图 12.5：2024-2025年中国在美国主要盟国中的好感度（德国）资料来源： 皮尤研究中心

图 12.6：2024-2025年中国在美国主要盟国中的好感度（加拿大）资料来源： 皮尤研究中心

相比之下，所有受访的美国盟友对中国的看法仍然普遍负面——但其年度变化趋势与美国的情况截然相反。尽管韩国、日本、澳大利亚、法国、德国和加拿大的大多数民众仍然对中国持负面看法，但其中一些国家在2024年至2025年间对中国的好感度出现了小幅但显著的提升。

这些变化并不意味着对北京的好感度大幅提升，而是指向一种正在出现且影响深远的认知动态：尽管美国盟友对中国的警惕程度远高于美国本身，但他们对美国的看法恶化速度远超对中国的看法。这种不对称性使人们对美国政府声称“美国再次受到尊重”的说法产生质疑，也使华盛顿与盟友和伙伴协调推进美国安全和经济利益的能力变得更加复杂。

图13：2024年10月至2025年4月，全球对美国作为积极影响的看法，认为美国将产生积极影响的百分比变化。资料来源：益普索全球顾问调查

与此同时，几乎所有地区对美国在全球发挥积极作用的信心都在下降。益普索（Ipsos）在2024年10月至2025年4月期间进行的民意调查显示，认为美国将对世界事务产生积极影响的受访者比例在全球范围内系统性下降。此外，这种下降在条约盟友中尤为严重。这种下滑的广泛性表明，人们对美国领导力的认知正在发生普遍的重新调整。

图14：大约一半的美国人认为美国世界上的影响力越来越弱。来源：皮尤研究中心

国内舆论也印证了这些国际趋势。皮尤研究中心2025月的一项调查发现，73%的美国人认为中国在全球的影响力正在增强，而52%的人认为美国的影响力正在减弱。

值得注意的是，美国在这项指标上的表现逊于包括俄罗斯、以色列和印度在内的其他几个主要大国——这表明，美国影响力相对下降的看法不仅在国外普遍存在，而且在美国国内也普遍存在。同样，YouGov在2025年9月对3380名美国成年人进行的一项民意调查发现，51%的受访者不同意特朗普关于“美国再次受到前所未有的尊重”的说法。

图15：2025年9月，美国人对全球尊重美国的看法。针对你是否同意“在世界舞台上，美国再次受到前所未有的尊重”这一观点的回答。 来源： YouGov（注： 抽样调查对象为3,380 名美国成年人）

这些数据共同有力地驳斥了特朗普政府关于美国重获威望的说法。相反，国际和国内舆论都日益感受到美国领导力和经济影响力的下降，而中国的影响力却在上升。尤其令人担忧的是盟友对美国的看法。这些认知的转变对美国的对华政策有着直接的战略影响。美国领导力认知的下降削弱了美国实现供应链多元化、开拓产品市场、争取对其既定标准的支持以及建立军事伙伴关系的能力。对美国领导力信心的下降削弱了华盛顿协调这些多边应对措施的能力，并降低了对北京施压的有效性。

特朗普政府第二个任期的第一年，非但没有展现出美国声望的全面恢复，反而暴露出其在重塑主导地位方面的言辞与维持与中国长期战略竞争所需的国际合法性之间的差距日益扩大。

结论

尽管特朗普在其第二个任期内拒绝将中国称为“制约因素”或“修正主义强权”，但毫无疑问，中国在特朗普政府的经济和国家安全政策制定中占据着举足轻重的地位。在贸易政策、产业政策、技术和外交等领域，中国仍然是美国政府衡量自身实力和脆弱性的隐性标尺。

特朗普政府的诊断——即数十年来美国与中国的经济接触助长了中国的崛起，同时削弱了美国的产业和自主性——已转化为一套强有力的工具：全面的关税、投资外交、更严格的供应链管控措施，以及旨在扩大国内规模并在全球范围内推广的人工智能议程。本报告提出的问题是，一年后，这些措施是否取得了相对于中国的可衡量成果。证据表明，迄今为止，结果仍然参差不齐，而且往往滞后于既定的政策表态。

在再工业化方面，本届政府已将制造业提升为战略重点，并吸引了大量投资承诺，但关键指标——就业、建设势头、产能利用率、工业生产和行业信心——尚未显示出工业复苏的迹象。名义上的外国和企业承诺与实际投资之间存在差距。尽管产业转型存在固有的时间滞后，但政策的不确定性、关税波动和成本压力仍然抑制着长期资本支出。美国尚未展现出缩小与中国制造业差距的迹象。

在人工智能领域，美国在计算、芯片设计和平台生态系统方面仍保持着前沿优势，但维持这些优势变得越来越不确定。出口管制政策的反复无常加剧了不确定性，损害了美国的信誉，而基础设施和能源限制则带来了额外的挑战。移民限制和人才储备不足的问题正在削弱美国的人才优势，与此同时，中国却在不断增强其自主研发能力。美国在国际上的推广努力不仅面临着来自不稳定的贸易关系的阻力，还面临着来自中国提供的、由国家支持的综合解决方案的竞争。

在战略依赖性方面，2025年的稀土冲击凸显了美国对中国控制的咽喉要道的依赖程度，以及北京利用这些要道的速度之快。本届政府的议程旨在应对这一现实的脆弱性，但结构性制约因素——下游瓶颈、中国的价格决策权以及国内审批方面的挑战——阻碍了短期政治进程。减少依赖性需要政策的持续性，而非零星的交易。

最后，关于重塑美国国际地位的问题，本文总结的民调结果使本届政府的核心论述变得复杂。盟友和全球支持率的下降不仅仅是声誉问题，它还会带来切实的战略代价。对美国领导地位信心的降低削弱了华盛顿动员伙伴围绕本届政府优先目标开展工作的能力——这些目标包括吸引投资和人才以支持再工业化、保持在全球人工智能竞赛中的优势，以及协调集体力量抵御中国战略要地的威胁。

总之，特朗普政府执政第一年的表现揭示了一个反复出现的模式：旨在提升美国对华竞争力的施压行动、引人注目的协议以及行政命令，其速度远超可衡量的持久成效。特朗普政府既定目标的实现，最终将取决于政策的连贯性、可信的执行以及合作伙伴的信任。

如果本届政府“让美国再次伟大”的口号要以实际成果而非空洞的宣言来验证，那么第二年的后续行动将至关重要。这需要稳定政策环境，以释放长期投资的潜力；开展必要的后续工作，以减少战略依赖；通过精心设计的出口管制、基础设施、能源和人才政策，保持美国在人工智能领域的领先地位；以及修复美国的全球形象，使外国伙伴愿意并能够与美国合作，共同推进共同目标。

*文章原标题为“Making America great again? Evaluating Trump’s China strategy at the one-year mark”（让美国再次伟大？评估特朗普的对华战略一周年），于2026年1月16日发布于布鲁金斯学会官网。

编译：刘深｜IPP新媒体主管

IPP公共关系与传播中心

排　版｜周浩锴

审　校｜刘 深

终　审｜刘金程

IPP评论热门文章

关于IPP

华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。