教授洞见 | 陈宪：城市营商环境与创新生态的关系是什么？

近日，上海交通大学安泰经济与管理学院教授、深圳行业研究院研究员陈宪在“今日头条”发表文章，题为《未来的区域竞争，将是创新生态的竞争》。他提道：“优化营商环境是重要的基础工作，但若停留于此，则可能‘只见树木，不见森林’。未来的区域竞争，将是产业生态与创新生态的竞争。一个理想的系统是：以一流的营商环境作为坚实基础，支撑和滋养一个能够自我强化、不断演进的产业创新生态。”

以下为发表原文。

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城市营商环境与城市创新生态是什么关系？

这不是一个概念问题，而是一个实践问题，需要加以厘清，并在厘清的基础上摆正二者在城市经济与产业发展中的关系，使之相得益彰，共同推动城市的高质量发展。

自世界银行在各国开展营商环境评价和排名以来，主要是因为我国自身改革发展的需要，同时受我国的排名在前些年靠后的影响，与培育、打造营商环境有关的改革，受到各级政府的高度重视。

以上海为例。上海从营商环境1.0版到8.0版行动方案，大致可以分为两个阶段：2018年到2022年是第一阶段，这一阶段五版方案，重点实施对标改革，聚焦世界银行营商环境评价指标，进行靶向攻坚和单项突破，实现“减环节、减时间、减成本”，致力于重点领域“答好题”“拿高分”；2023年之后是第二阶段，从对标改革逐步向全面优化企业全生命周期经营环境延伸，营商环境改革的内涵进一步丰富，范围进一步拓展，体系进一步完善。

2026年的第一个工作日，上海市连续第九年召开了优化营商环境大会，强调要把优化营商环境摆在高质量发展的突出位置，更好提振市场信心和引导社会预期，促进海内外一流企业和人才集聚，充分激发创新活力。同时，上海市印发了《上海市加快打造国际一流营商环境行动方案（2026年）》。在此前1.0版到8.0版迭代升级的基础上，进一步强化营商环境的顶层设计，聚焦加快建设国际一流营商环境的目标，整体推进政务服务环境、市场竞争环境、产业生态环境、社会共治环境优化。

由此可见，在世界银行营商环境评价指标的基础上，在我国主要城市对营商环境的内涵和外延都做了拓展。如上所述，上海市坚持以“大营商”理念统领四大环境优化，制定出台优化营商环境的年度行动方案。在今年的方案中首次提出“打造友好适配的产业生态环境”，通过产业园区、楼宇等抓手，聚焦重点产业和要素保障，因地制宜打造产业发展更适配、创新创业更友好的产业创新生态。显然，这是要通过加快打造营商环境，促进创新生态的优化。

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营商环境与创新生态有着不同的关注点

• 营商环境主要解决企业生存的“土壤”问题，关键是政务服务、法治保障；创新生态则关注整个“森林”系统的繁荣与演化，如产业链协同、创新网络优化。只改良土壤，不足以培育出参天大树和繁茂雨林。

• 营商环境关注服务与便利，侧重政府如何高效服务企业，降低其制度性交易成本，如审批、纳税、融资等；创新生态则强调共生与演化。关注企业、机构、人才、资本等多元主体如何互动、共生，形成具有自组织、自适应能力的复杂系统，以降低系统性创新成本。

• 政府在营商环境中的角色是“服务员”与“裁判员”，核心是优化政务服务、维护公平竞争；政府在创新生态中的角色是“设计师”和“建筑师”，除了公共服务，还需搭建平台，如产业链对接平台；促进连接，如产学研合作；培育关键物种，如链主企业、孵化器，并营造容忍失败、鼓励长线创新的文化。

• 营商环境关注的焦点是，企业全生命周期中所需要的服务，从注册、运营到退出的各个政务服务环节；创新生态关注的焦点是，价值创造全过程，从基础研究、技术开发、规模化量产到市场推广，产业迭代升级的全链条，以及人才、技术、数据、资本等高级要素的耦合。

实践表明，简单强调营商环境存在三个不足。

第一，容易导致“重形式、轻实质”的治理偏差。如果仅围绕营商环境评价指标开展工作，容易催生“面子工程”，如建设使用率低的数字平台，或进行频繁却低效的企业走访，干扰企业正常经营，却忽视了企业真实的创新需求和产业深层次协同问题。这被业界概括为 “重指标评价，轻实质内容” 。

第二，难以满足创新与产业升级的系统性需求。现代产业的竞争，尤其是战略性新兴产业的发展，依赖于紧密的产业链协作、快速的知识流动和专业的创新服务网络。单纯的“办事快”“服务好”无法解决诸如技术成果转化不畅、产业链上下游对接困难、早期科技企业融资难、复合型人才短缺等系统性瓶颈。

第三，可能忽视对“创新不确定性”的包容。创新活动本质上是高风险、试错的过程。传统的以规范和风险控制为导向的营商环境管理，有时难以包容前沿技术探索中的“野蛮生长”。优秀的创新生态构建周期长、见效慢，需要为这种不确定性提供弹性空间，例如，对新业态实施 “观察期”和“包容期”监管；需要深刻理解产业规律，对政府的长期战略定力和专业能力要求极高。

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“创新生态更具一般性”

我们认为，各大城市打造营商环境的实践，正在印证“创新生态更具一般性”的判断和趋势。

上海在2026年发布的营商环境9.0版方案中，首次将 “打造友好适配的产业生态环境” 单独列为重点任务，强调要素的有机耦合与协同。湖北提出打造包含政务、产业、创新、开放、法治在内的 “五大生态” ，将营商环境建设系统性地融入更广阔的创新生态框架。浙江则明确提出 “让创新生态成为最好的营商环境” ，认为看不见摸不着的创新生态，恰恰是吸引全球高端要素的终极竞争力。

总而言之，优化营商环境是重要的基础工作，但若停留于此，则可能“只见树木，不见森林”。未来的区域竞争，将是产业生态与创新生态的竞争。一个理想的系统是：以一流的营商环境作为坚实基础，支撑和滋养一个能够自我强化、不断演进的产业创新生态。

来源：今日头条 2026年1月12日

笔者：陈宪

责编：张小芳

转自：上海交大深圳研究院&深圳行研院公众号

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