文旅项目违法违规用地问题，如何发现、查处和整改？

近年来，在推进实施乡村振兴战略过程中，不少地方大力发展各类文旅项目，随之而来的违法违规用地问题也日益突出，部分问题还涉及违法占用较大面积的耕地甚至永久基本农田，已成为现阶段国家自然资源督察重点关注领域之一。

分析有关督察工作情况，文旅项目违法违规用地呈现以下特点。一是普遍性。从督察发现问题统计数据看，2021年~2024年，国家自然资源督察公开通报235个问题，其中涉及文旅类违法违规问题数量占18.3%。以渝、川、滇、藏四省（区、市）为例，2021年~2024年发现且目前仍未整改到位的文旅类违法违规项目，再加上2025年上半年新发现的，已经有80个同类问题，违法占地总面积大，且涉及较大量耕地、永久基本农田。二是苗头性。一些新业态的文旅项目通过打临时用地政策的“擦边球”或以设施农业名义违规开发情况较为普遍。上文提到的80个问题项目，新型观光乐园、特色住宿和露营设施类型占比达78.8%，且多数在执行涉农扶持政策时走偏走歪进而演变成违法用地问题。三是倾向性。不少问题项目由地方政府及相关部门通过招商引资形式主导推动，这类项目违法比例较高，有的督察片区属于地方政府主导的项目占比达七成以上。

对类似文旅项目这种区域性违法违规问题的发现、查处和整改，笔者认为，督察方式要区别于传统的个案查处、事后惩戒。在当前数据与规则同步迭代的智能化时代背景下，督察视角要站在全链条维度，运用系统治理理念，将问题的末端查处与前端预警、过程监管与制度完善相结合，通过“技术驱动”确保督察发现问题“看得全、看得准”；通过“分析驱动”确保提出问题“查得清、说得明”；通过“系统驱动”确保解决问题“改到位、管长远”，进而实现前后链条间相互反馈、闭环管理的良性治理局面。

第一链条

发现问题重“手段”

如何发现问题？常规核查与特殊技术查证相互支撑、精准识别。传统的督察发现问题手段有“三板斧”，即卫星遥感变化影像的“天眼看”、工作人员现场核实的“精准查”和各种线索来源渠道的“地面哨”。当前形势下，国家自然资源督察着眼于“山水林田湖草沙”一体化保护和陆海统筹一体化，监督检查内容包含了土地、水、森林、草原、矿产等九大类资源，问题发现技术已经升级为大尺度、宽口径线索的精准“扫描仪”。一是对常规违法违规问题，通过构建固定分析模型，融合各类管理数据和影像资料展开线索筛查；二是对具有特殊纹理特征变化影像（如房屋建筑、推堆土、新挖水面、草皮等），通过建立AI自动抓取分析模型替代人眼判读，智能识别研判特定的违规违建问题线索分类；三是对“临时用地、设施农业用地”等易被规避的文旅类专项问题，通过“文旅、康养、休闲、度假”等重点热词，开展自媒体信息海量搜索后，与审批管理类数据一起进行专项分析，比对备案范围与实际建设现状。

笔者所在的国家自然资源督察成都局在开展2025年第二季度常态化督察文旅类违法专项问题时，就采用了技术先行、人工后置的核查方法，用以提高内业精准度、节约外业成本。如，重庆开州区“雪宝山居”违法项目，督察路径为“自动抓取发现地貌影像纹理异常—自媒体舆情信息印证—无人机核实项目现场—审批管理大数据比对—人工内业综合研判分析锁定问题”。具体如下图所示：

第二链条

提出问题重“查实”

如何提出问题？核心任务是查清查实、明确定性、还原过程、构建证据和锁定责任。在查实基础上，首先是定性问题。以文旅项目为例，问题性质通常有六大类：非法批地、少批多占、规避审批、变相开发、挖湖造景、非粮化。其次是还原案件，梳理项目“立项—用地—建设—运营”的时间线，确定用地、审批和监管三类相关主体方，在这一过程中同步整合影像、协议、审批文件、现场照片等，形成证据链闭环。最后是识别责任，对涉及的地方政府、监管部门、企业、村集体等相关利益主体，一一分析责任权重与关联性，最终提出问题，达到“问题清、事实清、责任清、证据清”的标准。

对督察问题进行责任分析，可从两方面展开。一是纵向深挖问题前世今生，追溯项目的领导批示决策、会议纪要、部门审核批准等过程，梳理出关键决策点、政策变化点和违法建设点。二是横向剖析项目利益主体，分析地方政府及相关部门作为决策主体是否存在违规违法决策或默许纵容情形；分析实施占地、建设的企业或个人，作为建设主体是否存在违法违规用地行为；分析负有日常监管责任部门，是否做到有效监管、及时履职；分析所在村集体、农户和投资方等，是否存在为获得经济利益助推项目违法建设。

督察发现的文旅项目重大问题，通常都是“政府推、企业建、监管软和集体收”的畸形耦合，造成违法规模“滚雪球”。深层次分析问题根源：从表层看，通常是企业或个人违法主体的法律意识淡薄，为追逐经济利益违法违规；从中层看，往往表现为基层监管力量薄弱、积极性不强，日常执法“宽、松、软”；从深层看，一般是地方政府片面追求政绩，本地发展以“效率优先”急于求成，忽视、漠视自然资源保护，甚至还存在权钱交易、滥权腐败情况；还有的是合法用地审批流程复杂、短期成本较高，设施农业等政策短期建设成本低、容易被钻空子，一些项目违法成本远低于守法成本的不良示范效应等等原因。梳理上文中提到的80个问题，其中涉及的全部项目未能在建设初期由基层执法制止，其中超过一半的项目由地方政府主导并违法占用耕地，企业低成本获取土地违法建设、村集体收取土地租金或流转费的现象较为普遍。同时，问题项目在政策保障上也存在规划滞后、预留用地指标难落地，以及土地规划用途与产业需求不匹配等现象。

第三链条

解决问题重“长效”

如何解决问题？要实现从“发现一个”到“整改一类”再到“系统治理”。对督察发现的区域性违法违规问题，厘清相关责任后的后续整改要打破法不责众的工作惯例，分别从地方政府主体责任、自然资源部门监管责任、项目相关部门共同责任和项目实施单位法律责任的“四方责任”上，实行权责一致、错责相当、终身追溯的责任追究机制。

针对区域性文旅项目违法违规问题，笔者建议，在具体措施上要注重以下方面：

一是扎紧制度“篱笆”堵漏洞，强化“不能违”的措施。项目建设前，严格准入与规划审核，加强对文旅项目用地预审和规划符合性审查，实行永久基本农田一票否决。项目建设中，强化周期全程动态监管，实行“卫星实时影像+无人机航飞季度监测”。项目建设全流程中，压实监管责任，明确基层政府及相关部门各负其责，利用信息化技术手段提升日常巡查效能；对市场主体信用实行联合惩戒制度，将违法违规用地主体纳入失信被执行人名单，限制其融资、投标等经营行为，提高违法成本，让违法者“不敢违”。

二是打开合法“前门”疏通道，形成“不想违”的氛围。目前，全国、省级、市级、县级、乡镇级的五级国土空间规划基本批复完成，已进入全面实施和优化布局阶段。应加强国土空间规划引领作用，推动地方加快编制乡村振兴产业专项规划，切实保障合理的文旅产业用地需求。如，通过“详细规划+规划许可”“约束指标+分区准入”等方式，解决项目无地可用的焦虑；持续创新供地政策，进一步明确和规范“点状供地”“等政策适用范围和要求，有效保障合法用地门槛；不断提升政务服务效能，简化审批流程，提供“一站式”用地咨询和指导；加强政策宣传解读，主动送政策上门，强调合法用地长远无隐患、能获利，引导企业和基层增强依法依规用地意识。

此外，对国家自然资源督察机构而言，要督促地方推进区域性违法违规问题的整改，整改措施不止于简单“罚、拆、改”，必须建立长效、系统的治理体系。对重大典型案例，要严格查处、严肃问责，形成震慑效应，实现短期治标；同时，综合运用四种督察措施，向问题突出省份发出督察提示函、督察意见书，推动问题在发生地全省范围内举一反三、排查整改，加强中期深化；建议中央部门层面研究出台完善规范文旅项目用地管理的指导性文件，明确正面清单和负面清单，实现长期治本。