游斌:促进城乡融合发展的县域治理行为及其路径选择

游斌.促进城乡融合发展的县域治理行为及其路径选择[J].中国乡村发现,2025,(03):108-112.

在城乡融合发展的宏观战略背景之下，县域政府作为基层治理的关键主体，基于其在区域资源调配、公共服务供给以及经济社会发展引导等多方面所肩负的核心职责，必然需要持续且主动地对自身的治理行为展开全方位、深层次的调适与优化，以精准契合城乡融合发展所衍生出的复杂多元且动态变化的治理需求。

一、县域城乡融合发展的类型图景与治理机制

空间融合一体化、要素流动高效化、产业发展融合化、公服配置合理化，这四个关键维度在县域内构成一个紧密关联、相互依赖、互为因果的有机整体，共同构成破除县域城乡二元结构的完整图景。

（一）迈向城乡空间融合一体化的治理行为

县域内城市和乡村在空间上呈现出不同的特征和功能。随着城乡融合发展的推进，需要打破城乡空间的分割状态，实现城乡空间融合一体化。制定城乡融合发展的空间规划，统筹城市和乡村的空间布局。加大对城乡基础设施建设的投入，重点加强连接城乡的交通、水电、通信等基础设施建设。整合城乡空间资源，合理利用闲置土地和废弃厂房等。

（二）促进城乡要素流动高效化的治理行为

城乡之间在土地、劳动力、资本、技术等要素的分布上存在明显差异。为了实现城乡融合发展，需要促进城乡要素的双向流动。引导城市的资本、技术和人才向乡村流动，为乡村产业发展和基础设施建设提供支持。促进要素供需双方的对接，建立农村产权交易平台，为农村土地、房屋等产权交易提供服务；举办城乡人才招聘会、项目对接会等活动，为城乡要素的流动创造条件。

（三）推动城乡产业发展融合化的治理行为

城乡产业结构差异明显，城市发展以工业和服务业为主导，而乡村则以农业为基础。推动城乡产业融合发展，制定城乡产业协同发展规划，明确城乡产业的定位和发展方向。根据城乡的资源禀赋和比较优势，合理布局产业项目。出台产业扶持政策，鼓励城乡产业融合发展。构建城乡产业融合的产业链，促进产业上下游的协同发展。

（四）实现城乡公服配置合理化的治理行为

统筹城乡公共服务资源，打破城乡公共服务资源的分割。将城市的优质公共服务资源向乡村延伸和扩散，例如城市名校在乡村设立分校，城市大医院与乡村卫生院建立合作关系等。调整公共服务投入机制，加大对乡村公共服务的投入力度。鼓励社会资本参与乡村公共服务建设，拓宽资金来源渠道。建立城乡统一的公共服务标准，规范公共服务的供给质量和水平。

县域空间治理、要素治理、产业治理和基层治理，在县域城乡融合发展过程中相互关联、相互影响，共同构成了一个有机的治理体系。空间治理与要素治理的协同。城乡空间融合一体化为要素流动提供了基础条件。通过合理的空间规划和基础设施建设，打破城乡空间的分割，使得要素在城乡之间更加顺畅地流动。同时，要素的流动也会反作用于空间治理，如城市资本下乡投资乡村产业将促进乡村产业空间的布局和优化。要素治理与产业治理的关联。城乡要素流动高效化是推动城乡产业发展融合的关键因素。资本、技术和人才等要素向乡村的流动为乡村产业发展提供了新的活力和机遇。城市资本投资乡村农产品加工业，带来先进的生产技术和管理经验，促进农产品加工业的发展；人才流入乡村为乡村产业发展提供智力支持。反过来，产业融合发展也会进一步吸引要素的流入，形成良性循环。产业治理与基层治理的互动。城乡产业发展融合化对城乡公服配置合理化具有重要影响。随着产业在城乡之间的融合发展，乡村产业的兴起会增加对公共服务的需求，这就促使政府和社会更加关注乡村公共服务的改善。合理的公共服务配置也会为产业发展提供支撑环境，如优质的教育资源可以培养出更多高素质的劳动力，为产业发展提供人才保障。基层治理与空间治理的呼应。城乡公服配置合理化有助于推动城乡空间融合一体化。当乡村公共服务水平提高后，乡村的吸引力会增强，不仅能够留住本地人口，还可能吸引城市人口向乡村流动，从而促进城乡人口的合理分布，推动城乡空间的融合。

二、县域治理的行为变迁与治道变革

城乡融合发展作为当代社会经济转型的关键战略导向，深度驱动了县域治理在行为范式与治道逻辑方面的系统性、结构性变迁。

（一）行为变迁

县域治理行为的变迁，有效消解了城乡二元结构所衍生的资源错配与经济发展失衡问题，促进了县域治理主体在基础设施建设、公共服务供给、产业培育等行为上的转型，实现了从城市偏向型资源配置向城乡均衡统筹配置的跨越，以及从单一产业主导的经济增长模式向多元产业融合发展模式的演进。

治理理念维度。在传统的县域治理中，往往侧重于对土地等核心资源的控制和经营，以吸引投资和推动城市化发展。随着城乡融合发展的推进，县域治理理念逐渐转变为注重消费能力与消费环境的双向赋能。不仅关注资源的利用，更强调提升城乡居民的消费能力以及优化消费环境，以促进城乡经济的良性循环。

治理重心维度。以往县域治理行为的重心在于投资建设，注重吸引外来投资，进行大规模的基础设施建设和产业项目开发。在城乡融合发展的背景下，治理重心更多地放在畅通城乡市场供需循环上，加强城乡之间的产业协同，促进农产品上行和工业品下行，以及推动城乡消费市场的互动和融合。

治理主体维度。过去县域治理主要以政府为单一主体，政府在经济发展中扮演着主导角色，通过行政手段进行资源配置和项目实施。在城乡融合发展过程中，治理主体逐渐向多元主体协同转变。政府开始注重引导和激发市场主体、社会组织以及城乡居民等多元主体的参与积极性，形成政府、市场、社会共同参与的协同治理格局。

治理方式维度。早期县域治理方式多为行政管制，对生产要素市场实施严格的准入审批制度，对企业经营活动进行过多的行政干预。随着城乡融合发展的需要，治理方式转变为注重政策引导与服务供给。政府通过制定优惠政策、提供公共服务等方式，引导市场主体的行为，促进城乡融合发展。

治理空间维度。在传统县域治理模式下，城乡之间存在明显的分割状态，资源配置、产业发展、公共服务等方面存在较大差距。为促进城乡融合发展，政府开始注重统筹城乡发展规划，打破城乡之间的行政壁垒和空间隔阂，推动城乡在空间布局、产业协同、基础设施建设和公共服务共享等方面的一体化发展。

（二）治道变革：县域治理转型中的治理结构转向

县域治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，在适配城乡融合发展过程中，县域治理结构转向有力地撬动了传统县域治理理念的更新、体制架构的重塑与治理方式的革新。

央地关系维度。在过去以投资建设为主要发展模式时，中央政府建立了以工作实绩为核心的干部政绩考核体系，重点关注经济增长指标，地方官员为了在考核中取得好成绩，积极推动投资项目落地，注重发展速度。随着城乡融合发展成为重要目标，中央政府在政绩考核体系中逐渐融入民生理念，这促使县级政府在推进城乡融合发展过程中，不仅要关注经济增长，还要注重城乡居民生活质量的提升。

府际关系维度。在投资经营为主的阶段，县域政府之间为了吸引投资，纷纷出台相似的优惠政策和产业政策，导致重复建设、资源浪费以及市场分割等问题。随着城乡融合发展理念的深入，府际关系从竞争转向合作。县域政府开始重视区域合作，通过区域合作提升产业规模与消费规模。相邻县域之间共同规划产业布局，实现产业协同发展；在公共服务方面开展合作，共享资源，提高公共服务的效率和质量。

政企关系维度。县域政府往往通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，并以此作为吸引企业投资的重要手段。在城乡融合发展过程中，政企关系发生转变。政府不再单纯依赖土地资源吸引企业，而是更加注重优化营商环境，通过提供优质的公共服务和政策支持。同时，企业也从单纯的被政府引导和分配任务，转变为积极参与城乡融合发展的主体。

三、促进县域城乡融合发展的路径选择

以县城为核心引领，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，构建“以县城为龙头、乡镇为枢纽、村庄为支撑”的县域城乡融合发展格局。

（一）构建县域多层级空间结构推进城乡空间对接和功能融合

统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，依托一体化规划引导城乡公共资源配置、产业发展、公共服务、生态保护一体化，推动形成县乡村功能衔接互补的发展格局。构建“城—镇—村”三级生产、生活、生态空间功能体系，实现城市与乡村两个地域空间在平等发展基础上的深度融合、相得益彰。

（二）构建县域统一要素市场推进城乡要素双向流动和优化配置

坚持市场化取向和农业农村优先发展原则，在县域破除妨碍城乡要素双向流动、平等交换的制度壁垒，深化要素市场化配置改革，构建城乡统一的要素市场体系，扭转农民在市场交易中的弱势地位，引导要素在更大空间范围有序流动，破解县域要素错配与市场扭曲问题。

（三）突出县域产业特色化推进城乡产业错位发展和优势互补

依托县域特色资源优势，发挥比较优势，精准定位城乡产业，挖掘乡村在生态、文化、历史等方面的独特价值，发展壮大农产品精深加工、农业生产性服务业等利用本地资源或服务本地发展需求的产业。推动三次产业在城乡间深度融合与联动发展，形成“一村一品、一镇一业、一县一特”县域新产业发展格局。

（四）突出县域公共资源共享推进城乡治理权利平等和共同繁荣

适应县域人口结构和城乡社会形态变化，加大县乡村公共服务资源投入和统筹配置力度，提升县城综合承载能力和服务功能。推动城市公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，促进城乡基本公共服务的普惠共享，消除城乡身份差异，提升农民的社会地位，保障其在城乡融合发展中的合法权益，逐步实现县域内城乡基础设施功能大体相当、公共服务水平大体均等、居民生活质量大体等值。

作者系湖南工业大学经济与管理学院讲师、硕士生导师；来源:《中国乡村发现》2025年3期