【养老金研究】破解失能照护困境：全国性养老服务消费补贴政策落地

近日，民政部、财政部联合印发的《关于全面启动实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》正式在全国落地，自2026年1月1日起，实施周期为12个自然月。这一政策在前期试点形成的标准化流程基础上全面推广，直指中度以上失能老人照护刚需，是完善我国基本养老服务体系、强化民生保障的重要举措。

一、政策背景与核心意义

我国人口老龄化进入深度阶段，失能老人照护保障短板日益凸显，政策落地兼具现实紧迫性与长远价值。

从背景来看，其一，失能群体规模持续扩容。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%，预计到2035年将增至4600万，2050年达5800万左右。其二，家庭照护能力持续弱化。少子化、异地就业导致传统家庭照护模式难以为继，一人失能，全家失衡成为普遍困境，照护压力亟需社会政策承接。其三，政策推广基础已然夯实。前期试点形成了标准化评估、规范化发放、全流程监管的成熟模式，为全国统一实施提供了可复制的制度经验。

从意义来看，政策核心实现三重突破：一是精准兜底民生需求，为失能家庭减轻经济与人力双重负担，缓解照护焦虑；二是优化养老服务供给结构，以消费杠杆引导资源向刚需领域集聚，破解服务供需错配难题；三是完善养老服务体系，推动形成政府兜底、市场补充、专业支撑的失能照护格局，为应对人口老龄化筑牢制度根基。

二、核心内容与实施要求

政策围绕精准、规范、可控构建全流程实施体系，核心内容与要求聚焦以下三方面，为全国统一落地划定清晰标准。

一是评估标准全国统一，筑牢精准发放基础。明确以《老年人能力评估规范》（GB/T42195-2022）为统一依据，评估结果纳入国家基本养老服务清单管理，作为补贴申领的核心凭证。要求建立专业化评估队伍，经系统培训后方可上岗，同时推动评估结果跨部门互认、动态更新，对接全国失能老年人数据库实现信息共享。

二是补贴发放与资金管理规范化。补贴以电子消费券形式发放，覆盖助餐、助浴、康复护理、机构托养等核心服务，支持老人按需自主选择。资金按比例由中央与地方共担，东部、中部、西部地区中央承担比例分别为85%、90%、95%，地方需足额落实配套资金。要求10个工作日内完成服务机构信息入库与民政通平台对接，开通家属代办、线下协助等多渠道申领，确保老年群体便捷享惠。

三是全流程监管严防风险。资金层面严格专款专用，杜绝套取、挪用等行为；服务层面引入第三方评估，对违规行为从严查处并建立机构退出机制。实行季度报告制度，民政部、财政部通过平台数据监测与实地调研开展常态化督导，确保政策执行不走样。

三、核心影响与社会效应

政策落地将产生多维正向影响，推动养老服务领域提质增效，释放显著社会效应。

对失能家庭而言，补贴可与高龄津贴、长期护理保险等政策叠加，大幅降低照护成本，缓解家庭照护压力，提升失能老人生活质量与家庭幸福感。对养老服务行业而言，消费券将激活刚需市场，引导服务机构聚焦失能照护主业，倒逼行业提升专业化水平，同时带动护理型床位扩容与服务标准化建设，截至2023年底，全国养老机构护理型床位占比已提升至58.9%，政策将进一步加速这一进程。

对社会层面而言，政策将完善养老服务保障网，缩小城乡、区域间服务差距，推动形成全社会共同参与失能照护的良好氛围。同时助力银发经济高质量发展，带动养老服务、康复护理等相关产业升级，为经济社会发展注入新动能。

四、实施挑战与优化方向

结合行业现状，政策落地仍面临多重挑战，需针对性优化完善以释放最大效能。

核心挑战集中在三方面：一是评估精准度不足，部分地区评估队伍专业能力有限，跨部门数据共享不充分，影响补贴精准性；二是城乡服务资源失衡，农村地区服务机构数量少、专业水平低，难以满足失能老人需求；三是资金可持续性与部门协同待强化，地方配套资金落实存在差异，各政策间衔接不够顺畅。

优化建议聚焦四大方向：其一，强化评估能力建设，开展全国统一培训，完善跨部门数据共享机制，建立动态评估调整体系；其二，推动资源均衡配置，加大对农村地区养老服务设施投入，培育专业化护理队伍，提升基层服务能力；其三，保障资金稳定供给，细化地方配套资金考核办法，鼓励社会资本参与补充服务供给；其四，健全政策协同机制，推动补贴与长期护理保险、社会救助等政策衔接，形成保障合力。

最后，此次补贴政策的全面实施，是我国养老服务体系建设的重要突破。唯有直面挑战、精准施策，才能让补贴真正成为失能老人的暖心券，切实提升失能群体及其家庭的获得感，为积极应对人口老龄化提供坚实支撑。（作者｜济安研究院，编辑｜蔡鹏程）