朱晓静：强化统一市场监管执法 推进全国统一大市场建设

2025年中央经济工作会议强调，要“纵深推进全国统一大市场建设”，并将“制定全国统一大市场建设条例”作为“坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力”的重要内容。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，并强调“统一市场监管执法，加强质量监管，完善行政裁量权基准制度，强化反垄断和反不正当竞争执法司法，形成优质优价、良性竞争的市场秩序”。市场监管执法是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的结合点，加强统一市场监管执法对于实现有效市场和有为政府相结合具有重要意义。

统一市场监管执法在全国统一大市场建设中的重要作用

统一市场监管执法是维护市场公平竞争的基石。实现公平竞争是市场经济的核心，也是全国统一大市场建设的内在要求。统一大市场的前提是规则统一，而规则的生命力在于执行统一。若各地执法标准不一、尺度各异，企业将面临跨区域经营成本陡增、合规标准反复调整的困境，要素流动也就自然受阻。统一的市场监管执法能够防止行业垄断及不正当竞争行为的滋生，确保各类市场主体在同一规则下开展经营和有序竞争。

统一市场监管执法是破除市场分割壁垒的利器。建设全国统一大市场的核心障碍是区域封锁、行业垄断和要素壁垒，这些问题之所以存在，从本质上说主要是监管标准不统一造成的。如某些地方存在的平台经济领域“二选一”问题、公用事业指定交易等都是不同表现的垄断行为。统一监管标准能够清理歧视性准入条件、规范涉企检查，推动商品要素跨区域自由流动，实现资源优化配置。

统一市场监管执法是提升市场监管效能的关键。全国统一大市场的显著特征是要素流动快、交易范围广，传统属地监管难以应对跨区域风险。客观上要求市场监管执法必须“协同联动”，通过统一监管整合执法资源、共享监管数据，解决多头执法、重复检查等问题。依托统一的监管平台，监管部门可以实现违法线索跨区域移送、案件协同查办，既降低企业合规成本，又提高监管精准度，为全国统一大市场筑牢制度防线。

推进统一市场监管执法需要重点关注的问题

法律适用的地区差异问题。《中华人民共和国立法法》明确规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。这形成了“中央框架性立法、地方实施性立法”的“一元多层”立法体制。在这一体制下，中央立法常进行原则性规定（如“入法”“定向”），而由地方结合本地实际进行细化、补充和实施，客观上可能形成具有地方特色的立法差异。

行政处罚标准的统一性问题。法律作为普遍性规则，只能对违法行为作出原则性规定，难以涵盖所有具体情形。为此，我国立法体系通过地方立法对行政处罚的具体标准和裁量幅度进行补充与细化，以增强法律的可操作性。执法机关则在法律和地方性法规共同构成的规范框架内，行使自由裁量权。裁量基准的地区性差异、精细化不足等，导致当前行政处罚实践中存在“同案不同罚”的问题。

监管资源配置与跨区域执法问题。当前，我国不同地区在监管资源的投入上存在差距。经济发达地区依托其财政优势，在监管基础设施建设、专业人才队伍建设、智慧监管系统等方面投入较大，监管能力和监管效率较高；经济欠发达地区则面临监管经费紧张、设备陈旧等制约，导致监管效能薄弱。与此同时，跨区域执法协作面临诸多困难。由于各地监管机构设置、执法程序、裁量基准、信息系统等方面标准不一，在处理跨区域违法案件时由于信息沟通不畅、协作机制不健全，会导致案件查办效率低下，延长执法周期。

进一步统一市场监管执法的路径

制定全国统一的行政处罚裁量基准指引。应在国家层面加强对市场监管领域法律法规的统筹整合，制定全国统一的行政处罚裁量基准指引，旨在将执法过程中必要的自由裁量约束在合理、透明、可预期的规范框架内。针对食品安全等市场监管中的重点领域，构建全国统一的监管技术规范与裁量基准体系，如由相关部门牵头制定实施全国统一的检查规程、抽样检测方法、检测技术标准等。建立“制定—实施—评估—修订”的动态优化机制，根据市场发展变化和执法实践反馈，及时修订和完善标准与裁量基准，确保其科学性和适应性。加强对地方监管执法人员的培训，使其准确理解和掌握相关标准与裁量基准，提高执法的一致性和准确性。通过发布典型案例、开展执法经验交流等方式，引导各地监管执法人员统一法律理解和尺度把握。

统筹监管资源配置。加大对中西部和欠发达地区的监管资源倾斜力度，通过中央财政专项转移支付，重点支持基层执法装备升级、智慧监管平台建设等，从硬件上缩小区域监管能力差距。加强监管队伍专业化建设，推进全国行政执法人员培训标准化体系建设，重点提升中西部地区执法人员对新兴业态、复杂案件的法律适用和业务实操能力。推动监管资源集约化利用，构建全国一体化的监管数据共享平台，全面归集市场主体登记、信用信息、违法记录等数据，打破信息壁垒，为跨区域协同执法和精准高效监管提供统一的数据基础。

构建跨区域跨部门协同执法机制。建立健全跨区域执法联动和响应机制，实现案件线索、证据材料、处罚结果等信息在全国范围内的实时归集与共享，解决信息孤岛问题。完善跨区域案件移送流程，明确管辖权划分、证据认定、处理衔接等规则，从制度上杜绝推诿扯皮。加强部门联动，市场监管、公安、司法等部门要建立常态化协作机制，通过信息共享、联合调查等方式实现对跨域违法案件的协同处置。

作者：朱晓静（山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、中共山东省委党校〔山东行政学院〕公共管理教研部副教授）

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