联合国组织架构才是全球秩序的定海神针

文︱关品方

联合国在全球设有多个办事处。联合国总部办事处在美国纽约（始建于1951年），包括39层秘书处大厦、大会大厦、会议楼等核心建筑，承担主要行政职能。 另外还有3个支部办事处和4个地域办事处。

3个支部办事处在日内瓦、维也纳和内罗华。日内瓦办事处（联合国欧洲总部）前身为国际联盟总部，设有世界卫生组织（WHO）等机构。维也纳办事处（1979年投入使用）涵盖国际原子能机构（IAEA）、联合国工业发展组织（UNIDO）等。内罗毕办事处是联合国环境规划署（UNEP）和人类住区规划署（UN-Habitat）总部所在地。

4个地域办事处在曼谷、亚的斯亚贝巴、贝鲁特和圣地亚哥。曼谷主要是亚洲及太平洋经济社会委员会（ESCAP）；亚的斯亚贝巴是非洲经济委员会（ECA）所在地；贝鲁特是西亚经济社会委员会（ESCWA）所在地；圣地亚哥是拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC）所在地。

最近笔者的好友周医生建议香港特区也设有联合国支部办事处或区域办事处，笔者百分百赞成，不知道中央会不会积极考虑。联合国现时已在中国上海、北京等地设立了多个机构（例如教科文组织 STEM 教育研究所、全球可持续发展中心），中国在联合国事务的参与度和影响力正不断提升。从政治现实的制约因素考虑，联合国总部如果从纽约搬迁到例如北京或上海，国家需要在选定的区域让渡部分管辖权；总部搬迁需要安理会五常国一致同意，美国不会轻易放弃纽约的象征地位。联合国的运营成本高昂，仅基础行政开支与配套设施（例如外交公寓、国际学校等）的预算就超 200 亿美元，负担颇重，是否化算？难说。反而香港特区有相对优势，可以在联合国总部之下承担例如联合国在亚洲的支部办事处、地域办事处或联合国下属机构的运作。

香港特区有其独特优势。首先是法律体系具备解决争议能力。香港特区是中国唯一实行普通法的地区，法律体系与全球大多数国家接轨。全球100大律师事务所之中，有超过50％在香港设有分支，能够应对跨国纠纷的复杂性。在世界银行发布的《营商环境成熟度评估》中，香港在争议解决方面排名在全球前列。在香港仲裁的裁决能在 170 多个《承认及执行外国仲裁裁决公约》缔约国中生效，这是作为国际组织驻地的优质条件。香港的国际化程度早已得到国际社会的认可。联合国国际贸易法委员会、海牙国际私法会议等多个国际法律组织都在香港设有办事机构。前年 5 月，国际商事仲裁理事会大会首次在香港举行，吸引了来自 70 多个司法管辖区的 1300 多名专家参与。

香港特区独特的 “一国两制” 制度具备双向优势，既可以依托中国内地的广阔市场和稳定环境，又能够保持国际规则和便利的国际氛围，这种双向优势是其他同级别的都会城市无法复制的。

香港的营商环境优越，吸引全球人才济济。香港作为国际金融中心，投融资渠道丰富高效，税率又低，没有证券收益税和资产增值税，薪俸税最高税率只 15%，扣除各种免税优惠后，大部分纳税人只需要缴付 5 至 10% 税款。香港拥有大量金融和法律专业人才，能够为联合国及其相关组织提供优质的高端专业服务。

最后，香港位于中国南部，是连接中国内地与世界各地的重要交通枢纽，拥有全球最繁忙的国际机场之一，地理位置优越，方便国际人员和物资流动往来。香港特区的优越条件，就像老生常谈，众所周知。

联合国在中国设立支部办事处的可能性也许较低，主要受各种地缘政治的复杂因素制约，但香港作为中国的行政特区，凭借其上述优势，是国际组织设立办事处的理想选择。未来随着香港国际调解院等机构的落地运作，可能会有更多联合国下属各实体组织选择在香港设立办事处或分支机构，进一步巩固香港在国际事务中的地位。

联合国下属组织如在香港设立办事处，根据笔者初步了解，估计其流程主要包括以下关键步骤：

（1） 联合国相关机构提出在中国香港特区设立办事处的申请需求并由联合国通过相应的原则决议后，与中国沟通，就设立办事处的目的、职能、选址、法律地位等进行详细协商，达成共识。

（2）联合国和中国正式签署《东道国协定》，明确办事处的设立、运作、法律地位、特权与豁免等核心条款。例如，2010 年中国与联合国签署的《联合国灾害管理与应急反应天基信息平台北京办公室东道国协定》，内容包括办事处的职责、人员构成、办公地点、资金来源、特权与豁免、争端解决机制等方面；有先例可援。

（3）联合国需根据中国相关法律法规，提交设立申请及材料，包括申请书、机构章程、资金证明、办公场所使用证明等，向主管部门提出申请审批。获得批准后须办理登记手续，领取登记证书，完成法律注册。

（4） 办事处设立与运作涉及人员配备，办公场所和职能启动，根据协议由联合国授权，才可正式开展相关业务活动。

（5）办事处需向联合国和中国政府定期报告工作进展和财务状况，接受监管和合规性检查，确保其符合中国法律和协议规定。如遇争议，通常通过协商或仲裁解决，依据协议中的争端解决条款办理。

关键法律文件与依据包括《联合国宪章》及相关决议，《联合国特权与豁免公约》，中国《外国驻华机构管理办法》及相关法律法规和《东道国协定》。以上流程适用于联合国及其专门机构设立办事处的一般情况，具体细节按照机构性质和职能各有不同。香港特区政府在中央的指引和领导下，按部就班，充分配合即可。

早在2022年5月，联合国秘书处在中国设立的首个直属机构正式落户浙江德清，是近年的另一先例。这个名为《联合国全球地理信息知识与创新中心》的机构，是联合国秘书处在中国设立的首个直属单位，主要功能包括以下3个方面：

1. 全球地理信息合作与知识共享，汇集和共享全球地理空间数据，推动成员国在地理信息领域的合作，通过技术应用提供全球公共产品和服务，助力落实联合国2030年可持续发展议程。

2. 能力建设与技术支持，为发展中国家提供地理信息技术和能力建设支持，帮助应对粮食安全、气候变化等全球性挑战，开展智慧农业、国土空间治理等领域的国际交流与合作。

3. 促进区域与全球发展，支撑中国及浙江融入“双循环”新发展格局，推动数字经济与地理信息产业高质量发展，作为中国参与全球治理的重要平台，增强国际话语权。

该中心在浙江德清设立，标志着中国在地理信息领域的国际影响力，也是德清从县域经济向全球科创高地转型的关键一步。

香港在国际金融和国际教育方面具有优势。香港是全球第三大金融中心，拥有高度开放的金融市场、健全的金融监管体系，以及全球最大的离岸人民币业务枢纽。香港的自由经济政策和税务优势，金融基础设施完善，拥有全球领先的支付结算系统（RTGS），支持多币种交易。在国际教育方面，香港拥有顶尖高校资源，积极打造“留学中国香港”品牌，有多元升学路径，积极推动高质教育产业化，高校科研经费充足，深具基础研究实力。

联合国在教育和金融领域设有多个分支机构。在教育领域有联合国教科文组织（UNESCO）和联合国儿童基金会（UNICEF）；在金融领域有国际货币基金组织（IMF），世界银行集团（包括国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）等机构），联合国贸易和发展会议（UNCTAD）和国际金融公司（IFC，隶属于世界银行集团），主要支持私营部门在发展中国家的投资，推动经济发展。这些机构通过政策制定、技术援助和资金支持等方式，在全球教育和金融领域发挥核心作用。香港特区或有机会被选中设立相关分支机构，且看机会何时到来就得。

笔者认为，战后的国际秩序一直依靠联合国组织架构有效维持，是定海神针。特朗普提出设立“和平委员会”意图绕过联合国安全理事会、另起炉灶，其实不切实际。现时美国对联合国的累积欠款高达38.6亿美元（只是美国年度军事预算的0.4％），联合国的运作或会因此陷入困境。要求美国尽快支付欠款，才是当前急务。