美选择性退群，充斥功利算计

谢屹贾卫列

前段时间，美国白宫发布声明称，美国总统特朗普已签署一份总统备忘录，以“不再符合美国利益”为由，指示美国退出包括《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）等在内的66个国际公约和组织，引发国际广泛关注。1月22日，在联合国收到美国退出世界卫生组织（WHO）的申请满一年后，美国在程序上正式退出了WHO，留下了约2.6亿美元的“欠账”。这一系列动作，凸显了美国对多边机制的态度始终围绕着冷酷的“成本—收益”算计展开，凡是被认为难以直接转化为国内政治收益的机制，往往会成为优先退出的对象。

相比美国频繁“退群”，更值得关注的是它选择留在哪些多边机制内，例如《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）。事实上，美国真正反对的是那些需要承担实质性成本、却又无法主导规则制定的安排。因此，它的参与模式具有高度的选择性与工具性：留在那些成本可控、规则成熟且能维持影响力的机制中，退出那些投入高、约束强而主导权有限的机制。认清这种功利化的制度算计，是理解美国当前多边行为的关键。

以气候变化和全球公共卫生议题为例，UNFCCC及《巴黎协定》要求缔约方在减排目标、能源结构调整和长期资金投入方面作出持续承诺；WHO的运作和全球疫情警报及反应网络等机制也要求会员国的持续投入、信息共享与协同行动。这类承诺不仅涉及复杂的国内经济转型和社会治理，还会直接触及美国国内政治博弈中的敏感利益。因此，在“美国优先”的政策框架下，这种高约束、高投入且可能稀释美国主导权的多边安排，自然会被优先放弃。不仅如此，美国在宣布退出WHO时，还试图鼓动其他国家一同退出，进一步凸显了其将多边机制工具化甚至“武器化”的倾向。

然而，在另一些领域，美国的姿态却大不相同。例如《维也纳臭氧层保护公约》《拉姆萨尔湿地公约》等环境类公约，这些机制大多规则成熟、技术性强，且美国作为缔约方长期深度参与，既熟悉程序，也拥有较强话语权。更重要的是，其履约成本相对可控，不会对美国核心产业结构形成根本性冲击。

从这个角度看，美国不退出CITES，并非源于其对全球生物多样性保护有多少特殊责任感，而更多可能基于现实利益的判断。一方面，CITES以贸易管控为主要工具，约束对象集中在野生动植物及其制品的跨境流动，对美国本土经济影响有限。另一方面，借由CITES，美国可以通过附录管理、合规审查和履约评估，对其他国家的贸易形成实质性影响。这种“以小博大”的机制设计，完美符合了其以小成本换取更大影响力的制度偏好。

在频繁“退群”背后，美国参与多边机制的方式也在发生变化。近年来，美国一方面压缩财政投入，甚至拖欠会费，另一方面却坚持保有投票权和议题影响力。这种“留下却不投入”“参与但不承担”的做法不断引发其他缔约方的不满，也在客观上削弱了多边机制赖以运转的信任基础。多边治理本质上是一种提供公共产品的过程。如果规则被反复工具化、政治化，多边机制的权威性和公正性必然受到侵蚀。

放在更宏观的背景下，美国的“选择性退群”与其对国际格局变化的认知密切相关。随着全球南方国家整体实力提升，它们在生态保护、气候变化及公共卫生等议题上的协调能力不断增强，长期由西方主导议题设置和规则输出的模式越来越难以为继。在这种情况下，美国未来一段时间可能会维持一种“控制—扰乱—退出并警惕”的应对逻辑，对能发挥制度优势的专业性公约会选择暂时维持、强化控制，对留有一定影响力、但可能成为全球南方国家集体行动平台的机制进行扰乱，而对已然失控的机制选择退出并保持高度警惕。

但美国这种精明的算计也要面临国内外的严峻挑战。一来美国国内政治的孤立主义、高度极化与反科学倾向日益高涨；二来越来越多国家也开始在多边机制中形成跨区域、跨发展阶段的合作网络，推动治理议程向更加包容、均衡的方向演进，如今的多边机制不再是少数国家可以长期主导的工具。在这一进程中，中国的立场和行动具有鲜明对照意义。中国不仅加入并持续履行多边责任，也积极推动相关机制朝着更加公平、公正的方向发展。随着更多国家参与规则塑造，国际社会正在逐步形成新的平衡。

‍今天，美国的“去留”已不再能决定全球多边合作的走向。决定未来的，是多边机制能否回归公共利益导向，摆脱被少数国家工具化、政治化的长期桎梏。在这一点上，国际社会正在作出自己的选择。（作者分别是北京林业大学教授、布达佩斯长期可持续发展中心研究员）