城市更新迎来精细化“操作指南”：自然资源部、住建部推出11项支持措施

中经记者 吴静 卢志坤 北京报道

2026年1月20日，自然资源部与住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）联合发布了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）。

《中国经营报》记者注意到，《通知》从增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量土地和空间的临时利用、鼓励资源资产组合供应和整体运营、创新不动产登记服务、妥善处置历史遗留问题等六个方面，提出了十一项具体措施。为“十五五”期间持续推进城市更新行动提供了具体的“操作指南”。

十一项措施细化操作路径

为提高规划响应速度，此次《通知》允许各地结合“十五五”需求，对拟更新区域的详细规划进行评估和优化，可采取技术修正方式，并纳入国土空间规划“一张图”监督。同时，为支持新产业新业态，可制定土地混合开发和空间复合利用的“正面清单”，项目符合清单即视为符合规划。此外，针对加装电梯、增设停车充电设施、完善无障碍设施等社区“微更新”项目，各地可制定“规划许可豁免清单”，在满足公共安全前提下简化审批。

为鼓励存量资源转型，《通知》明确，利用存量土地、房产发展国家支持产业的，可享受不超过5年的过渡期，期内不改变用地主体和规划条件。期满符合要求的，可按规定办理新用途用地手续；不符合的则退出政策，恢复原用途。办理有偿使用手续时，可采用租赁或协议出让方式。

为激活闲置资源，《通知》允许各地在保障安全、不影响远期规划的前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则，明确期限与恢复措施。同时，对存量建筑在不增加容积率和高度情况下的临时利用，可实行用途“正面清单”管理，纳入清单的无需办理规划许可。

《通知》强调要注重特色发展，鼓励开展更新地区的自然、文化等特色资源调查与活化利用。通过优化国土空间规划，建立健全多门类资源资产组合供应、整体运营和合理分配的机制，以形成城市更新新动能。

为解决更新中的产权衔接难题，《通知》提出了三项登记服务：可预编不动产单元并办理预告登记，保障原权利在更新过程中的延续性；对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记灵活方式提供服务；对土地带建筑一并处置的，可探索简化材料提供登记服务。

《通知》要求，按照依法依规、尊重历史、公平公正的原则，妥善处置历史遗留问题。特别是对历史形成的无合法用地手续的建设用地，将依据全国国土调查结果，区分不同时期，分类制定认定标准和处置政策，并纳入“一张图”实施封闭监管，确保底数清晰、风险可控。

更新内涵向“提质增效”转变

据了解，城市更新政策体系在过去几年经历了快速发展与完善。根据中指研究院的系统梳理，自2019年年底中央经济工作会议首次提出“加强城市更新和存量住房改造提升”以来，城市更新的战略地位不断提升。

2020年，“实施城市更新行动”被写入“十四五”规划，将其重要性提到了前所未有的高度。2021年，城市更新首次写入《政府工作报告》，住建部在21个市（区）开展第一批试点工作。

2025年成为城市更新政策发展的关键节点，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，这是迄今为止最高规格的专项政策文件，将城市更新提高到国家战略高度。

2025年7月召开的中央城市工作会议，更是将城市更新明确为“推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动”和“重要抓手”。

清华大学土木水利学院院长吴璟此前在接受记者专访中指出，近几年城市更新的内涵已发生根本性转变。过去的城市更新更多以经济价值为导向，核心是最大化土地价值。而现在，城市更新主要源于建筑和基础设施本身的功能恢复与提升。

他表示，这种内涵转变使城市更新不再适用单一模式，而是需要“因项目施策”。不同项目在经济、财务以及商业可行性等方面各不相同，在利益分配、融资模式等问题上，难以用统一模式包办一切。

面对多元化的更新需求，各地正在探索多种模式。吴璟总结了当前主要的四类更新模式：老旧小区局部改造、城市中心区功能转化、老旧住房自主更新原拆原建，以及少量传统拆除重建模式。

中指研究院报告显示，地方城市更新实践呈现多样化、精细化的特点。比如北京市推出《城市更新政策激励工具箱（1.0版）》，涵盖七大领域75项政策措施，其中全面实施类41项、试点推进类20项、探索研究类14项。

上海市2025年7月发布《关于推进商务楼宇更新提升的实施意见》，针对商务楼宇更新提出“六项举措、两项机制”共八个方面的支持政策，为解决传统商务楼宇功能单一、配套不齐的问题提供政策支持。

各地政策更加注重项目落地的可行性与可持续性，政策体系不断完善，覆盖项目规划、资金支持、土地利用、项目审批等全流程。多地出台中长期行动方案，如重庆《持续推进城市更新三年行动计划（2025—2027年）》。

中指研究院一位研究员指出，“十五五”期间，我国城市更新在顶级政策框架下，标准化的“专项规划—片区策划—项目实施方案”工作体系将全面推行，各地政策工具箱将不断细化，推动更新行动从“项目试点”走向“系统推进”。内涵深化的同时将更注重民生导向，更新重点将从基础改造转向补足“一老一小”等公共服务短板，打造“完整社区”。历史文化保护与风貌彰显将成为更新行动的核心维度之一。

此外，该研究员指出，后续“自主更新” 模式将在更多城市探索推广，政策将更注重激发市场活力，鼓励“政企协同”“多方共建”，构建可持续的投融资模式。城市体检将成为更新决策的前提，数字化技术有望在规划、融资、社区运营全链条深度应用，推动城市治理精细化。

（编辑：卢志坤 审核：童海华 校对：翟军）