广东
文|凯风
“逆向”区划调整，来了。
01
撤居建村，突然来了。
据《南方周末》报道，内蒙古赤峰市宁城县两社区正式改建为村，一改长期以来的“村改居”的扩张潮流。
与此前重庆“三区合一”设立两江新区、佛山借助机场建设微调扩容不同，“撤居建村”属于不折不扣的“逆向”区划调整。
县与区，镇与街道，村与社区，看似级别相当，但无论名称还是实际定位，都截然不同。
社区与市辖区、街道一样都是城镇化形态，而村、乡镇、县则是乡村管理单元，多以农业为主。
长期以来，城镇化突飞猛进，撤县设区、撤镇设街、撤村建居，成为城市扩张的不二选择。
但近年来，撤居设村、撤街设镇乃至撤区复县开始出现，个别地区隐隐有了“逆城市化”的迹象。
早在几年前，黑龙江多地就已先行一步，伊春、齐齐哈尔多条街道被撤销，改设为镇，引发普遍关注。
不只是乡镇层面，区县层面也有动作。
2019年，伊春一次性撤销15个区，改为4县4区。当然，这些市辖区多数都是林区，有其特殊性。
这种情况，同样不局限于北方。
去年初，安徽省铜陵市枞阳县拟合并多个村和社区，部分社区与村合并为新的行政村。
这种场景，未来或许在更多地方上演。
02
撤街设镇、撤居建村，什么信号？
当前，城镇化仍在大力推进。2024年城镇化率达到67%，2030年有望站上70%大关，短期并无“逆城市化”之说。
一些地区之所以出现“逆向”区划调整，主要出于纠偏，扭转过度追求城市扩张带来的“假性城镇化”问题。
一些地方的“村改居”，名字是社区，运作方式还是村的模式，且以农业为主，名不副实。
但更深层次的问题在于，部分地区人口规模持续收缩，传统产业遭遇调整，不再适合增量扩张模式。
率先推进“撤街设镇”的黑龙江伊春市，常住人口从118万人减少到81万人，10多年时间少了近1/3。
这一次进行“撤居建村”的内蒙古宁城县，常住人口从55万减少到47万人。
龙瀛团队最新研究表明，2010年~2020年，全国共有1500多个区县人口减少，占比超过一半，部分地区人口连续减少。
人口收缩或传统产业衰退，原本适应城市发展模式的区划不合时宜，不仅财政成了难以承受之重，转型发展也受到一定掣肘。
且不说市辖区、街道设立标准更高，一般都有经济、人口、面积和社会发展指标，不能随意设立。
如果没有城市功能，产业上仍以农业为主，即使变成区/街/社区，也只有名头上的好听，而无太多实质意义。
因此，从市辖区到县域，从街道到乡镇，从社区到行政村，既是直面现实的务实调整，也有望打开新的发展空间。
这在区县和镇街层面体现得尤为明显。
虽然级别相当，但市辖区要服从城市统筹规划管理，而街道则是派出机构，财权事权都不独立，而县和乡镇则拥有自主的财政支配、土地规划权限。至于户口，城镇户口在过去或许还有吸引力。
随着城乡二元户籍取消，90%以上地市放开零门槛落户，城镇户口不再稀缺，农村户口的含金量不降反升。
更何况，回归乡镇和村庄，还能享受“乡村振兴”的红利，未必没有好处。
03
收缩型市县，何去何从？
前不久，中央城市工作会议首提“两个转向”：城镇化从高速增长到稳定发展，城市发展从大规模增量扩张到存量提质。
发展模式之变，意味着大拆大建大扩张的发展路子行将终结，强省会扩张戛然而止，而收缩型市县到了调整时刻。
事实上，过去几年，政策层面已经释放了诸多信号。
去年初，民政部有关负责人在《学习时报》刊文，提出“探索人口收缩地区行政区划优化路径”。
早在几年前，官方就已提及“稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”。
近期发布的城市顶层文件也明确，推动中小城市结合常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局、公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置。
区划调整牵一发动全身，涉及诸多利益，“审慎”、“稳慎”是必然的。
可以说，收缩型市县的区划调整虽是大势所趋，但短期不会大刀阔斧。
其实，市县撤并、撤街设镇并非倒退，而是“瘦身健体”的新开始。
倒逼转型发展，精兵简政，轻装上阵，反而有了做大做强的新可能。
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