《商事调解条例》实施后的核心机遇与四大挑战

2026年1月6日，国务院总理李强签署第789号国务院令，正式公布《中华人民共和国商事调解条例》（以下简称《条例》），明确自2026年5月1日起施行。作为我国首部专门规范商事调解活动的行政法规，《条例》的颁行结束了商事调解领域长期“于法无据”的规范缺失状态，标志着该机制从实践探索迈入法治化、规范化发展的新阶段。其立法价值不仅在于填补制度空白，更在于通过明确商事调解的法律地位、收费机制、程序规则等核心要素，为构建多元化纠纷解决体系提供重要支撑。然而，行政化管理思维与市场化运行规律的碰撞，亦使《条例》在实施中面临诸多结构性挑战。本文结合《条例》具体条款、立法原意及行业实践，系统分析其实施后的机遇与挑战，并提出针对性破局路径。

一、《条例》实施后的核心机遇 （一）收费机制合法化：终结“调解免费”认知误区，激活市场内生动力

长期以来，社会对“调解不收费”存在普遍性误读，根源在于《中华人民共和国人民调解法》第四条规定“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用”，但法律未明确其他调解组织的收费权限。实践中，商事调解组织因缺乏明确法律依据，多依赖政府补贴或法院案源，导致专业化服务能力受限、资源投入不足，难以形成可持续发展机制。

《条例》第十六条首次以行政法规形式明确规定：“商事调解组织可以收取商事调解费用。商事调解组织应当按照公平、合理的原则制定商事调解费用标准，并向社会公开。”该条款具有三重法律意义：其一，确立收费合法性，明确商事调解组织基于服务对价收取费用的权能，打破“调解即公益”的认知枷锁；其二，赋予市场化定价权，费用标准由组织根据服务成本、市场供需自主确定，无需履行政府审批或备案程序，体现“市场主导、政府监管”的治理逻辑；其三，强化透明度义务，通过公开收费标准保障当事人知情权，防范乱收费风险，增强行业公信力。

收费机制的破冰将直接推动商事调解从“公益附庸”向“专业服务”转型。据中国国际贸易促进委员会调解中心2025年统计数据显示，全国商事调解机构平均年收入不足200万元，超60%依赖财政拨款。随着《条例》实施，预计三年内行业市场化收入占比将从不足30%提升至70%以上，为人才引进、技术升级、国际网络拓展提供稳定资金来源。

（二）法律地位升维：从“边缘补充”到“主流争议解决机制”

《条例》通过明确商事调解的法律效力与程序衔接机制，推动其成为与诉讼、仲裁并列的“第三大争议解决机制”。核心体现为：

1. 协议效力强化：《条例》第二十二条规定“经调解达成的协议，当事人可以依法向人民法院申请司法确认”，赋予调解协议强制执行力，大幅提升商事主体选择意愿。
2. 程序衔接机制：鼓励“诉前委派调解”“仲前联合调解”等模式，明确调解与诉讼、仲裁的程序转换规则，避免“调解空转”。

从国际经验看，美国JAMS、英国特许仲裁员协会（CIArb）等机构通过市场化运营，已成为全球顶级争议解决品牌，年处理案件超10万件。我国商事调解行业可依托《条例》的制度红利，在跨境投资、知识产权、数字经济等新兴领域构建国际竞争力，助力从“规则接受者”向“规则引领者”转变。

（三）服务体系升级：专业化与国际化双轨并进

收费合法化倒逼行业能力建设，推动服务体系向专业化、国际化升级：

• 人才梯队重构：资金投入调解员职业培训、涉外法律研修及跨学科知识更新；
• 技术平台迭代：开发智能案件匹配、在线调解、电子签约等技术工具，提升服务效率；
• 国际网络拓展：对接《新加坡调解公约》，推动调解协议跨境执行，吸引跨国争议当事人。

（一）组织定性模糊：独立法人地位缺失制约长远发展

《条例》第二条第二款规定：“本条例所称商事调解组织，是指依照本条例规定设立，不以营利为目的开展商事调解活动的组织。”相较于征求意见稿中“非营利法人”的定性，现行条款删除了“法人”要求，仅强调“不以营利为目的”，引发三重法律风险：

1. 治理结构失范：非独立法人组织通常依附于行政机关、行业协会或企业，决策机制易受干预，难以建立现代法人治理架构。例如，某省商会下属调解中心因无独立法人资格，调解员任免、财务支出均需层层审批，导致响应迟缓、服务质量参差。
2. 融资能力受限：独立法人地位是社会资本投资、银行贷款的前提。当前商事调解机构多为民办非企业单位，注册资本低、资产规模小，难以吸引专业投资。对比《中华人民共和国仲裁法》将仲裁机构定位为“公益性非营利法人”，可独立接受捐赠、开展国际合作，商事调解若长期缺乏独立法人地位，将错失市场化融资机会。
3. 责任承担不足：非独立法人组织因财产混同，难以独立承担赔偿责任。

国际实践表明，新加坡国际调解中心（SIMC）、香港调解资历评审协会（HKMAAL）均采用独立法人模式，通过市场化运作实现可持续发展。我国应借鉴此经验，明确商事调解组织的法人属性。

（二）活动范围边界不清：监管刚性与市场需求的矛盾

《条例》第二条第一款通过“正面列举+负面排除”界定商事调解范围，正面涵盖贸易、投资、金融、知识产权等领域，负面排除婚姻家庭、劳动人事等民事纠纷。但“商事争议”内涵仍存模糊地带，导致实践争议：

1. 新型争议定性难：数字经济催生数据权益、算法侵权、虚拟财产交易等新型纠纷，兼具商事与民事属性。例如，电商平台与商家因“流量分配算法”产生的争议，调解组织可能因担心“越界”而拒绝受理，违背《条例》“高效解纷”宗旨。
2. 监管处罚风险高：《条例》第二十八条、第二十九条规定，擅自开展商事调解最高可处30万元罚款，违规开展业务可吊销执业证书。在行业“内卷”背景下，群众监督或同行举报可能导致调解组织“动辄得咎”。

《条例》第九条将设立审批权从县级司法行政部门上移至省级，要求“设区的市级司法行政部门初审后报省级部门审查决定”，审查期限延长至20个工作日（不含省级终审）。此调整虽利于统一监管标准，但显著提高设立门槛：

1. 区域分布失衡加剧：东部沿海商事活动密集，但审批流程复杂可能导致“想设不能设”；中西部欠发达地区因缺乏专业人才和市场基础，即便降低门槛亦难吸引投资。
2. 中小机构创新活力受抑：小型专业调解所难以承担复杂审批成本，头部机构凭借资源优势易形成垄断，挤压中小机构生存空间。

《条例》第十二条参照仲裁员资格设定调解员准入条件，要求具备法律职业资格、相关从业经验或专业职称。但调解的核心是“合意”而非“权威”，此规定存在三重矛盾：

1. 排斥经验型人才：资深调解员可能因无法律职业资格或相应职称被排除。
2. 增加当事人选择成本：严格资质要求导致调解员数量不足，尤其在三四线城市，当事人面临“找不到合适调解员”的困境。
3. 引发协议效力争议：当事人可能以“调解员资质不符”为由反悔协议。

1. 明确法人属性：修订《条例》第二条，采用“非营利法人”定性，要求登记为民办非企业单位法人或社会团体法人，赋予独立财产权、决策权与责任承担能力。
2. 动态划定活动范围：以“主体是否以营利为目的从事经营活动”为核心判定“商事争议”，对新型争议采取“个案认定+动态调整”模式，建立“负面清单”仅禁止刑事附带民事赔偿等明显非商事纠纷。

1. 分级分类审批：全国性、综合性调解机构实行省级审批，区域性、专业性机构下放市级甚至县级审批，试行“告知承诺制”“容缺受理”简化流程。
2. 柔性执法机制：设立举报申诉复核程序，推行“首违不罚”清单，避免“一刀切”处罚抑制创新。

1. 双轨制资质认证：建立“基础资质+专项能力”体系。基础资质要求公道正派、无不良记录；专项能力通过培训考核授予（如知识产权调解、金融调解专项证书），认可行业推荐、当事人评价等柔性标准。
2. 继续教育与信用管理：建立调解员继续教育学分制，定期更新金融、科技等前沿知识；构建信用档案与退出机制，对违规者及时清退。

1. 资金保障多元化：扩大政府购买服务覆盖范围，优先支持跨境、知识产权等复杂争议调解；设立商事调解发展基金，吸引社会资本投入。
2. 国际规则衔接：推广“调解协议跨境执行”试点，对接《新加坡调解公约》；支持调解机构加入国际调解协会（IMI），参与国际规则制定。

总之，《商事调解条例》的颁行是我国争议解决领域的重要里程碑，其通过收费合法化激活市场基因、司法确认强化协议效力、程序衔接拓展应用场景，为构建具有国际竞争力的商事调解体系奠定法治基础。然而，组织定性模糊、活动范围边界不清、设立门槛抬升、资质要求僵化等挑战，仍需通过立法完善、机制创新、人才战略与生态培育系统破解。未来，唯有在法治框架下释放市场活力，在规范管理中激发创新动能，方能推动商事调解从“本土探索”迈向“国际引领”，为全球争议解决贡献中国方案。随着配套制度的完善与实践深化，一个市场化、专业化、国际化的商事调解新格局正加速形成。