乡和镇是什么时候产生的？理一理古代县以下乡村组织结构

关于古代的行政架构，有一个通俗的说法，皇权不下县。那么，朝廷是怎么统治管理乡村的？

古代有没有乡和镇这一级管理机构?乡和镇作为县的直接下级单位，又是从什么时候开始的？

秦汉时期，实行的郡县两级行政体制。汉朝在郡县的基础上设立了管理数郡的十三刺史部，州刺史起初只有监察权，后来也增加行政权，相当于“州——郡——县”三级行政体制。那么，秦汉两朝对于县以下的乡村，是怎么管理的？

秦汉县以下的管理，通过两条线进行，在民政户籍赋税上，是“县→乡→里”；在治安和交通上是“县→亭”。

因此，乡这一级，秦朝就有了，恰好就是县的下级单位，所以，乡已经存在两千多年了，并不是上世纪八十年才创立的行政单位。秦汉时期的乡，设有“三老、有秩、啬夫、游徼”等职位，分管教化、赋税和缉拿盗贼。游徼，这一职务看起来和亭长功能重叠了，实际上分工明确，游徼相当于乡游动办大案的直属大队，亭长相当于片区治安负责人（治保主任）。

秦汉的乡一级负责人，除“三老”由德高望重老人担任以外，有秩、啬夫和游徼均为上级任命，且由俸禄，因此，秦汉的乡，和现在的乡一样，实际上就是一级行政单位。

三国两晋南北朝时期，乡这一级的负责人实际上由士族把持，不再由朝廷任命，行政职能被虚化了。这时期，地方管理制度比较混乱，大多是大家族主导的乡村自治。

唐朝中前期，“百户为里，五里为乡”，乡的长官称为“乡长”，里的长官称为“里正”。乡长一词，一千多年前就有了。唐后期，权力向里正倾斜，乡长渐渐形同虚设，称为荣誉职务。村，作为组织机构在唐朝也开始出现，出现了“村正”，乡村管理进一步精细化。

我们再来看看镇，是从什么时候开始的？

镇最早是军事单位，始于北魏拓跋氏在北方边境设立的“六镇”。正是这种渊源，后来清朝在编练“新军”时，也选择了“镇”作为最大组织单位（北洋六镇），相当于现在的师。

唐朝延续了南北朝时期的做法，也设置了军镇。

宋朝的时候，镇，开始从军事向行政机构转型。

宋朝的商品经济比较发达，农村出现不少集市。这些集市，最初为几天一次，““日中为市””，方便周边村民“以物易物”的交易场所，这些自然形成的聚落被称为草市。市最初的意思就是交易场所，南方很多乡镇的地名里有“市”字，都是历史悠久的乡村聚落。

有一些处于交通要道的市，规模慢慢扩大，聚集的人口甚至超过了上千户。两浙路秀州青龙镇（今上海青浦），依托吴淞江航运成为“海舶辐辏，蕃商云集”的外贸重镇，其商税收入甚至超过所在的华亭县。这些超级“市”，就升格为“镇”，称之为“市镇”。

因此，古代作为地域概念的镇，是由市升级而来的。“镇”，要比“市”大。

古代的四大名镇，景德镇、朱仙镇、汉口镇、佛山镇就是这么来的，形成于明清时期。这些镇，因为人口和经济体量大，经常有县丞或者主簿分守长驻，也派有“监镇官”负责治安和收税。宋朝的镇，看起来是“副县级”，却并不是一级行政机构，因为镇的户籍民政等事项还是由负责乡村治理的保甲体系管理。就性质来说，这些“市镇”，更像今天的经济开发区，经济发达却不是一级政府。根据漆侠《宋代经济史》估算，北宋晚期全国市镇商税约占地方商税总额的35%，其经济地位可见一斑。

我们来看看明清时期乡村基层组织。

明朝的时候，乡村管理实行“都图”制，一个县划分为若干都，都下面又设图。图的来源是这样的，造户籍黄册的时候，把一页纸（一张图）上所有的户口编为一个“图”。图，又被称为“里”，一般以110户为一图（里），由人口多，交粮多的大户担任里长。里下面又设甲，一甲为10户。

明清的乡村组织为：县→都→图（里）→甲。这种组织结构有点像今天的县→乡（镇）→村→村民小组。

明清时期有没有乡？有，但并未设置正式官员，不是行政单位，而是一种地理区域。如宝庆府邵阳县就有东乡，西乡等等。一个县一般有几个乡，十几二十多个都，我的老家是宝庆府邵阳县东乡仁风都。又如，南直隶苏州府的吴县就分为7乡、37都，“乡”用于标识方位，如“长洲乡”、“吴趋乡”等，“都”则负责具体行政事务。

明清时期，皇权不下县吗？并不是这么回事。

所谓皇权不下县，指的是不在县以下设立领取俸禄的地方管理机构。都正、里长、甲长等都没有工资，只享受免除徭役的特权，却经常要催粮，押粮，搞得自己倾家荡产，所以，这些职务都由富户担任。

为了保持国家的运转，乡村还是由一些派出机构，比如驿站（由兵部和地方共同负担），巡检司（负责交通要道治安）等，这些机构的负责人都是正儿八经的官员。另外，还有为维护治安，保障交通要道安全，小规模驻军的塘，汛，这些都是官方机构。

明清时期，一个县到底有多少吃皇粮的？远远不止县令一人，具体多少人，我在《》一文中已经写得很清楚。

晚清的时候，一些巨镇进一步崛起。比如佛山镇，该镇当时属于南海县，却从广州府空降了一名从六品的同知专管；同样还有连州的星子镇，因为时为盐运枢纽，也时空降一名同知坐镇。但是，这些巨镇，在行政上依然属于县管辖。关于广东明清时期的地方组织，我在以后将专门探讨。

我们接着往后说。

1909年，清政府搞新政，颁布《城镇乡地方自治章程》，归定乡、镇为一级地方自治单位，这是“镇”第一作为基层地方自治机构。镇、乡为平级单位，其中，镇为人口较多和经济较发达地区。

1930年代，国民政府颁布《县各级组织纲要》，确定“县→乡（镇）→保→甲”为地方行政层级。

1950年——1958年，先废除保甲制，实行乡村两级制，后成立低级社、高级社。1958年开始，乡、镇一级全部改为人民公社，“村”一级改为生产大队，下设生产小队。

1980年开始，人民公社又重新改回乡、镇，设镇的标准是非农业人口在2000人以上，或者超过总人口的10%。

中国几千年的农村基层组织变迁大致如此。

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