李栋：城市内涵式发展向何处发力

（来源：经济日报）

转自：经济日报

城市是现代化建设的重要载体，也是经济社会发展的“火车头”。我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。“十五五”规划建议提出，“坚持城市内涵式发展”“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。2025年中央经济工作会议强调，“坚持内需主导，建设强大国内市场”“高质量推进城市更新”。这些重要部署，体现了我国城市发展从“摊大饼”式外延扩张向“练内功”式内涵提质的转变趋势。

在国内供强需弱矛盾突出的背景下，如何激活潜在需求、扩大有效需求？如何优化供给更好满足人民群众对美好生活的新期盼？解题的“钥匙”也蕴藏在城市内涵式发展之中。作为承载人口和经济活动的重要空间，城市发展得好不好，关系着国民经济循环是否畅通、高质量发展成色如何。推动城市内涵式发展，就是要实现城市内部结构优化和功能升级，从追逐城市建设规模，转向更好满足人民群众对美好生活的高品质需求。为此，需围绕创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的发展方向，探索如何以高品质供给塑造经济增长新空间。

聚焦创新发展，加快培育新质生产力。城市拥有数量可观的高校、科研机构和企业，通过建设高能级科创平台、营造“雨林式”创新氛围，能够将科研优势快速转化为产业优势，激活新质生产力发展动能。从微观层面看，技术进步还能进一步降低创业门槛。从直播电商、内容创作的“网红经济”，到依托人工智能赋能的“超级个体”“一人公司”，各类新兴经营主体持续涌现，构成了城市发展中最富活力的因子。

聚焦宜居乐居，拓展品质生活消费链。人民群众居住需求从“有没有”向“好不好”转变，意味着人们需要的不仅仅是栖身之所，而是安全、健康、便捷的“好房子”“好社区”。要通过城市内涵式发展，满足人民群众不断升级的住房需求。例如，上海推动“15分钟社区生活圈”建设，在其中嵌入社区食堂、托育中心、健身驿站等精细化生活配套，不仅有效提升生活便利度，而且直接带动了社区商业活力。

聚焦美丽健康，培育绿色康养新业态。建设美丽城市，将绿色元素融入城市肌理，一方面能催生巨大的绿色制造需求，带动上游的新能源、环保等产业发展；另一方面，优美的生态环境还能提升全民健康水平，为文旅、康养等大健康产业蓬勃发展夯实基础。例如，成都作为公园城市首提地，建设各级绿道突破1万公里，将公园形态与城市空间有机融合，孵化出都市露营、乡村游憩、骑行运动等丰富的消费场景。

聚焦安全韧性，筑牢基础设施生命线。安全是城市发展行稳致远的基础。面对极端气候变化等冲击，建设韧性城市已从“可选项”变为“必选项”。发展平急两用设施、构建智慧应急体系等的安全投入已成为规避风险损失、护航城市发展的战略所需。

聚焦人文互动，提升城市软实力。文明是城市的灵魂。通过赓续历史文脉，打造沉浸式文旅场景，城市将不再是冰冷的钢筋水泥，而是有故事、有温度的体验场。此外，城市的人文基因不仅是增加客流量、带动文创消费提升的密码，也是吸引各地人才汇聚创业的重要因素，将催生深度研学、时尚国潮、精品民宿等新业态。深挖城市的人文资源还可跨界赋能创意设计、影视动漫等关联产业，大幅提升城市吸引力，并源源不断地转化为可感知的地方经济硬实力。

聚焦智慧便捷，激发城市经济活力。加快城市全域数字化转型有诸多利好。一方面，有利于优化营商环境。例如，杭州通过深化“最多跑一次”改革，强化数据共享和流程升级，实现“企业找政策”到“政策找企业”的转变，大幅降低企业经营成本。另一方面，能够普遍提升居民生活品质。智慧交通有效缓解城市拥堵，智慧医疗优化基层诊疗。数字化手段还能直接创造经济效益。深圳、苏州等地推出数字人民币红包，与文旅消费、绿色出行等场景深度结合，既提升了市民生活便利度，也创造了新商机。

坚持城市内涵式发展，告别“穿新鞋走老路”，还需要依托制度优化提供保障。一是改革评价指挥棒。从关注规模和速度转向更加关注全要素生产率、居民收入、绿色安全、文化吸引力，因地制宜构建体现新发展理念的城市评价体系。二是完善规则体系。顺应存量更新趋势，强化土地、产业、财税、金融等配套政策，构建稳定透明、可预期的营商环境，形成吸引社会资本广泛参与城市发展的长效机制。三是建立城市治理共同体。坚持和加强党对城市工作的全面领导，健全多元共治格局，畅通各方参与城市规划、建设、管理和运营的渠道，将广泛的社会共识有效转化为推动城市高质量发展的强大合力。

（作者系清华大学城市治理与可持续发展研究院副研究员）