CSIS文章：美国公海采矿的风险

来源：CSIS（美国战略与国际问题研究中心）

作者：Harrison Prétat等

编译：观海局

由于担心过度依赖中国供应，美国关键矿产的需求激增。为此，美国已采取措施，确保获得海底丰富的矿产资源。鉴于国际海底管理局（ISA）框架下的海底采矿国际谈判陷入僵局，美国推动依据国内法律快速推进深海采矿的努力，得到了渴望开采矿产的私营企业的支持。但如果美国不谨慎行事，其进军深海采矿的举动会破坏《联合国海洋法公约》（UNCLOS），并为其他国家提供机会，甚至重塑海洋规则。

根据《联合国海洋法公约》第十一部分和1994年一项旨在规范国际水域海底矿产相关活动的实施协定而设立的国际海底管理局（ISA），其年度会议于2025年7月25日在牙买加金斯顿闭幕，但成果寥寥。尽管各方压力不断增加，要求最终敲定一项允许商业开采的海底采矿规章，但国际海底管理局理事会再次未能达成共识，最早也要到2026年才能通过该规章。造成延误的原因不仅在于官僚机构的惰性，也在于一些原则性的反对：38个国家已宣布支持暂停海底采矿，要求等待对环境影响进行进一步研究。

当世界其他国家还在争论不休时，特朗普政府正依据美国《深海海底硬矿产资源法》（DSHMRA）采取措施，在公海进行采矿活动。该法案于1980年通过，早于《联合国海洋法公约》谈判结束，自1984年以来一直未被启用。1984年，美国在太平洋富含矿产的克拉里昂-克利珀顿海域发放了四份勘探许可证。

国际海底管理局（ISA）的僵局促使私营企业与美国携手合作。2025年4月，唐纳德·特朗普总统签署了“释放美国近海关键矿产和资源”的行政命令几天后，加拿大金属公司（TMC）根据美国法律申请了克拉里昂-克利珀顿矿区的两份勘探许可证和全球首个商业开采许可证。TMC此前已作为瑙鲁和汤加许可证持有者的行业合作伙伴，在ISA框架下运营多年，包括2022年在克拉里昂-克利珀顿矿区成功进行采矿试验。如今，TMC转向美国市场。6月，全球领先的有色金属精炼企业韩国锌业收购了TMC 公司5%的股份，并宣布计划在美国建厂共同开发金属矿物。7月，持有剩余两块1984年美国许可证区域的洛克希德·马丁公司表示，正在与多家矿业公司洽谈，以启动商业开采。

问 题

但无论特朗普政府采取何种方式，美国在公海单方面采矿都将带来严重风险。

仅凭美国法律授权在国际水域开采海底矿产将违反《联合国海洋法公约》，并使该公约的公海采矿制度陷入危机。如果华盛顿能够证明其无需国际海底管理局（ISA）批准即可进行开采，那么渴望开采的成员国将缺乏等待ISA批准的动力。随着ISA被放弃，各国又无法明确主张对公海区域的专属开采权，关于谁应被允许在何处开采的争端将会激增。

这种崩溃将导致更重要的次生后果：它将削弱国际法和美国在海洋问题上的主导能力。

《联合国海洋法公约》及其在美国倡导下发挥的作用至关重要。然而，在公海进行海底采矿活动，公然违反《联合国海洋法公约》，将会彻底破坏这种局面。如果华盛顿公然违反《联合国海洋法公约》第十一部分，那么美国呼吁其他国家遵守就毫无意义。

其他选项

这种情况并非不可避免，而且在采矿作业开始之前还有很长一段时间，这给了美国政府时间去考虑破坏性较小的海底采矿途径。

美国应优先勘探和开采其大陆架内的关键矿产资源。美国内政部海洋能源管理局正在开展多个与这些区域关键矿产勘探相关的项目，根据《联合国海洋法公约》，这些矿产的开采权完全归美国所有。这些工作应得到大力推进，因为在其海洋权益范围内开采矿产资源是美国遵守国际法并确保供应稳定性的最佳选择。

美国和库克群岛2025年宣布在库克群岛专属经济区内开展海底采矿合作，其益处之一在于避免牵涉国际海底管理局。但鉴于库克群岛也在探索与中国的采矿合作，美库协议的成效和持久性仍有待观察。

美国在公海采矿风险更大。如果华盛顿绕过国际海底管理局（ISA）开始采矿，它将单方面开发“人类共同遗产”，从而违反《联合国海洋法公约》（UNCLOS）的核心原则。但如果特朗普政府执意推进此事，将其作业限制在洛克希德·马丁公司持有的1984年许可证区域内，或许能减少相关风险。这些许可证是在其他国家加入《联合国海洋法公约》之前，以及1994年修正案最终确定海底采矿制度之前颁发的，这或许能为那些希望避免危机的国家提供一些空间，允许它们将美国的活动视为一次性例外。

然而，令人担忧的是，最糟糕的情况似乎最接近现实：美国政府可能正着手在国际海底管理局（ISA）已授权的区域内发放采矿许可证。这似乎正是TMC公司的意图，因为它已经与ISA的赞助方瑙鲁达成协议，如果采矿活动在美国的许可下获得批准，TMC公司将支付高达5.15亿美元的款项。如果美国接管ISA已直接授权的区域，那么，ISA的危机将不可避免。

海底矿产资源在建立稳健的稀土供应链方面具有巨大潜力。但开发利用不应以破坏美国竭力维护的基于规则的海洋秩序为代价。华盛顿应权衡各种选择，并尽一切努力避免在海底采矿过程中损害国际法。

文章来源：CSIS，2025年8月26日，内容有删减。

作者Harrison Prétat是CSIS亚洲海事透明倡议副主任和研究员。Monica Sato是CSIS亚洲海事透明倡议的研究助理。

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