全球移民政策大转向：收放并存、两极分化

◆2025年初，欧盟多国极右翼政党领导人齐聚马德里。

编者按：

2025年，世界在多重震荡中前行：地缘冲突此起彼伏，战争阴影与停火博弈交织；大国关系在竞争与管控中反复拉扯，全球治理共识承压；通胀高企、增长乏力与贸易壁垒叠加，令世界经济复苏步履维艰；气候极端事件频发、移民与社会抗议加剧，进一步放大不确定性。

在岁末年初的系列报道中，《凤凰周刊》着眼于不同地区和不同维度，对话多位国关学界名家，梳理了一份全球时局报告：美国在“回归领导力”与“重构秩序”的双重进程中付出高昂成本，社会撕裂与战略焦虑并存；欧洲在既有安全依赖体系遭受冲击后陷入摇摆，战略自主仍在现实与理想之间徘徊；中东迎来第三次重大变局，多重危机相互叠加；日本在政坛迭代与安全政策调整的推动下，对周边地区格局产生外溢影响。

虽然着墨的是宏大叙事，但这些变化并非遥不可及，它们正以不同方式渗入你我生活，悄然改变着个体的境遇与选择。剧烈的结构性变动之下，普通人或被裹挟、或被迫调整，却始终没有放弃对稳定与秩序的追寻。在不确定性成为常态的时代里，人们依然孜孜以求可把握的生活，这也构成动荡世界中最具生命力的力量。

在全球化遭遇逆流的当下，新技术依然作为人类共同的文明成果跨越国界流动；在关税壁垒与地缘博弈的阴影下，企业家们仍在探索跨国发展的现实路径；天灾与冲突之后，气候治理与人道救援也从未停歇。动荡与重塑并行的时代背景中，国际秩序正经历深刻调整，稳定与合作，成为各方愈发稀缺、也愈发迫切的共同需求。

文丨胡毓堃

编辑丨漆菲

在后冷战全球化时代，人口流动、移民现象早被视为常态。

来自联合国经济和社会事务部的数据显示，2024年全球移民总数超过3.04亿，比1990年（1.54亿）近乎翻倍，移民在世界人口占比亦从2.9%增长至3.7%。

然而过去10年，世界右转、民粹抬头、疫情肆虐、经济“滞胀”、难民浪潮轮番作用，原本越走越宽的移民道路上出现越来越多关卡。一方面，欧美等发达国家高调收紧政策、提高门槛，特别是针对非法移民和庇护申请；另一方面，部分国家仍对移民持开放姿态，但受惠群体体现出实用主义考量。

从当下看，政治氛围、经济困境、资源紧张、公众情绪均导致了移民愈发不受欢迎的现状；从长远看，老龄化、少子化乃大势所趋，对劳动力的刚需意味着完全排斥移民断不可行。二者之间张力明显，政策上的收放转换、不同群体的两极分化，成为未来各国移民政策的新常态。

针对性明显的收紧之势

近两年来，一众发达国家陆续出台严控移民的新政，令外界直观感受到国际社会对移民愈发不友好的氛围。

自2025年初特朗普重返白宫以来，美国先后出台非移民签证保证金（5000至1.5万美元）计划，限制签证申请与面谈地点，将企业H-1B签证费用升至10万美元；同年6月，白宫以“国家安全”等为由，对阿富汗、乍得、缅甸等12国公民实施全面入境限制，对古巴、老挝、布隆迪等7国公民实施部分入境限制。

◆2023年至2025年，美国各类移民担心被遣返的人数占比显著增加。图源：Statista

11月26日，首都华盛顿特区两名国民警卫队成员遭枪击不到一周，美国政府暂停受理上述19个“受关注国家”公民的移民申请，暂停向阿富汗公民签发签证，并对来自这些国家的绿卡（永久居留许可）持有者启动重新审查。

◆2025年11月26日，华盛顿枪击事件后，国民警卫队在现场执勤。

自2025年夏天以来，日本政府在内阁官房下新设“与外国人有秩序共生社会推进室”（应对在日外国人非法滞留、犯罪等问题），将经营管理签证的资金门槛从500万日元大幅提高至3000万日元（且雇用至少1名常勤员工），收紧房屋买卖政策，计划提高外国人入籍条件（在日连续居住从5年延长至10年，加强纳税和社保缴纳的审查）。

英国于2024年正式通过《卢旺达安全（庇护和移民）法案》（将庇护申请者转移到卢旺达），对国际学生实施收紧家属陪读、缩短毕业生工作签证时限、严格招生管理等政策；2025年，工党政府大幅提高技术工人签证薪资门槛，禁止非法移民申请入籍，11月进一步收紧庇护政策（把难民身份改为临时性质）、加快遣返非法入境者。

◆2022年9月，民众抗议英国政府与卢旺达达成庇护移民安置协议。

同一时期，德国、法国、西班牙、爱尔兰、匈牙利等欧盟国家采取类似行动，包括在庇护申请和遣返程序上采取更严厉的措施，压缩家庭团聚签证、取消快速入籍通道（德国、爱尔兰）；将居留、入籍与语言水平挂钩（法国）；叫停“黄金签证”项目（西班牙）；全面改革居留许可制度，压缩工作许可和年限（匈牙利）。

经济合作与发展组织（OECD）发布的《2025年全球移民展望》认为，为了应对巨量的移民流入现象，许多发达成员国制定了减少移民的明确目标——有时是总量控制，抑或压缩特定类型的移民。

◆经合组织国家近年移民概况。图源：International Migration Outlook 2025

趋严趋紧的政策取向是对移民数量与日俱增的本能反应。后冷战时代的35年间，全球移民数量翻倍增长、达到3.04亿，其中近三分之一（9400万）涌入欧洲，超过20%（6100万）定居北美，5400万来到西亚、北非地区。国际劳工组织和联合国难民署的数据显示，截至2022年，全球移民劳工和难民数量分别超过1.67亿和1.17亿。

新晋移民至今不占定居国家的多数，但其增速诱发了连锁反应。疫情乃至战事的爆发，让经济停滞、通货膨胀成为主要国家的常态，民众往往将住房短缺、生活成本高企、医疗等公共服务资源紧张归咎于移民问题。人口压力同时影响着治安乃至国家安全议题，与移民相关的犯罪、恐袭事件更容易成为打击移民必要性的口实。

◆医护人员是德国急缺的技术移民岗位。

一边是经济疲软、众多地区冲突推动移民和难民浪潮再起，另一边是移民接收大户国家与日俱增的反移民、民粹情绪。两相对冲的张力下，本就疲于应对各类移民申请、资源调配的各国政府和执政党为了回应选民与政治对手，势必做出愈发强硬的姿态并付诸行动。

讽刺的是，“严控移民”已然成为抵制“反移民”的唯一手段。例如英国工党政府之所以对各类移民、难民、签证申请者连出组合拳，是为了不被主打“反移民”的极右翼英国改革党抢走话语权乃至执政权。毕竟舆观、益普索等机构的最新民调显示，英国民众已将移民视为头等政治议题，减少移民数量是多数共识。

严格筛选的“移民友好”

一片肃杀的移民政策氛围下，部分国家似乎“反其道而行之”，释放了一些移民友好的信号。只不过，这种友好具有明显的选择性。

以加拿大为例，结合加拿大联邦政府公布的2024-2026年度和2026-2028年度移民计划，该国将永久居民（枫叶卡）的批准数量维持在稳定水平——2024年为48.5万，2025和2026年均为50万，此后至2028年稳定在38.5万，与一些发达国家大幅压缩的做法形成鲜明对比。

◆加拿大新移民在多伦多的入籍仪式上。

在“经济增长有限、支持家庭团聚、响应人道主义危机、承认移民猛增”的指导原则下，加拿大计划到2027-2028年将经济类枫叶卡的申请批准占比提高至64%，提高联邦技术移民和省提名计划移民的数量。魁北克省之外的法语移民获批数量占比将有大幅增加，在2028和2029年分别达到10.5%与12%，超过2022年的4.4%。

另一个典型反例莫过于新西兰。2025年1月，新西兰政府放宽访客签证政策，允许“数字游民”在新西兰远程工作并旅居；2月，政府宣布为新西兰“黄金签证”——“主动投资者+”（AIP）签证降低门槛，取消申请者的英语能力要求，将申请人在新停留时间要求（以获取居留资格）从3年骤降至3周。

2025年9月23日，新西兰财政部长妮古拉·威利斯官宣了两个全新的居留申请通道，分别是熟练技工经验通道和贸易与技术人员通道，申请人只需符合相应的工作经验、薪资要求、职业资质即可申请居留。按照政府计划，这两个新增的移民通道将于2026年中正式实施。

◆新西兰财政部长妮古拉·威利斯。

德国的移民政策则呈现出“双轨制”，一方面通过加快边境管控、提高遣返率收紧难民/庇护政策，另一方面大力放宽针对高技能人才的移民门槛。

2023年11月，德国《技术劳工移民法》（FEG）正式生效，它被称为该国“史上最宽松的技术移民法律”。该法律分三阶段实施：第一阶段（2023年11月）推出新版欧盟蓝卡，不再将职业资质与就业岗位强制挂钩；第二阶段（2024年3月）扩大对外国专业资质的认可范畴，并增加外国学生和学徒群体的居留机会；第三阶段（2024年6月）推出“机会卡”，只要外国申请人持有国家承认的专业资质，且德语或英语水平达到特定等级要求，即可申领此类签证，最多能停留一年。

无独有偶，日本政府于2025年12月23日表示，将通过特定技能制度以及即将实施的育成就劳制度，在2029年3月底之前接纳123万余外国人才。特定技能制度目的是接纳被承认拥有专业技能的外国人，育成就劳制度则旨在培养拥有专业技能的外国人才。

此前，日本政府决定将育成就劳制度提前至2027年4月1日实施，同时废除1993年开始实施的技能实习制度。育成就劳制度旨在培养在17个行业领域具有专业技能的外国人才，允许这些获得“特定技术工人”地位的外国人工作满3年后申请中长期雇佣许可。

◆在日本工作的越南劳工。

这些看似放水的政策不仅针对“严格筛选”的移民群体，其政策导向也高度一致：出于人力资源和经济目的，解决“缺人（才）”、“缺钱”问题。

英国《卫报》指出，新西兰人口正以创纪录的数量外流。2024年7月至2025年7月，有7.34万新西兰人移居国外，同期回国定居的只有2.58万人（总人口约530万）。威利斯坦承人口短缺的压力：“商界告诉我们，部分移民获得居留许可难度太大，即便他们拥有当前（市场）劳动力所不具备的关键技能和重要经验。”

德日两个经济大国则面临类似困境。德国政府在介绍《技术劳工移民法》的官网页面多次提到“短缺职业”，不惜为此放弃“德国认证”的专才门槛。日本总务大臣林芳正更是直言不讳道：“近年来，我国劳动力短缺问题日益严重，国际人才竞争也日趋激烈，有鉴于此，让日本成为以富有魅力的工作环境而广受欢迎的国家已势在必行。”

只有在本国人不担心饭碗被抢的情况下，欢迎移民的新渠道才会浮出水面。上述针对严选目标群体的“友好政策”实属特例，且具有浓厚的“本国优先”功利主义色彩。

两极分化、大收大放？

当全球性经济低迷、地缘冲突外溢、气候变化危机成为中长期趋势，民粹思潮与社会对立的氛围只会继续。一旦人口增长率持续下降，且全球人口按联合国预期在本世纪晚期达到峰值、开始回落，缺口压力势必与社会情绪对冲。压力之下的艰难权衡，将持续影响各国未来的移民政策。

首先，严厉打击、快速遣返非法移民和难民，仍是多数发达国家的首选。特朗普政府在日前发布的新版《国家安全战略》中声称，“最晚在几十年内，一些北约国家将变成非欧裔占人口多数”。这种欧洲“文明消亡论”显然迎合了欧洲极右翼和“移民恐慌”群体的心态，即便各国政府口头反对，实际决策时仍难以无视社会情绪。

对“投靠”自己的非法移民与难民日趋强硬，但更欢迎自带技术和巨额投资的稀缺人才，可能是移民政策取向的另一大趋势。

《2025年全球移民展望》报告指出，不少发达国家一方面简化技术人才资质认可程序，推动技术移民快速融入、与当地劳动市场整合，另一方面又强化监察与评估体系，跟踪技术移民群体带来的社会经济与文化效果，部分国家还对移民入籍提高了居留时间、文化和语言测评的门槛要求。

这表明，增加技术移民渠道与打击非法移民看似两极分化，实则并不矛盾，且出自同样的底层逻辑：为了维护本国主流社会文化、政治经济秩序，将缺乏贡献能力的异国移民拒之门外；面对经济疲软、人才缺口严重的现实，必须增加技术移民乃至参与全球人才竞争。

基于类似逻辑，多国在控制永久居民和归化入籍群体数量的同时，对于短期&临时移居者又大开欢迎之门。

除了德国的“机会卡”签证，更多国家选择推行“数字游民”签证并降低门槛。就连向来保守的克罗地亚、捷克等中东欧国家也加入其中，延长“数字游民”签证有效期，扩大有资格申请国家，降低收入要求，以鼓励他们在本国拉动消费，又不参与就业市场竞争。

从长期看，气候变化导致的“气候难民”是一个不可预知的变量。由于海平面不可逆转地上升，图瓦卢、基里巴斯、马尔代夫、马绍尔群岛、所罗门群岛、斐济、瓦努阿图等岛国极可能在本世纪中后期面临“被消失”的风险。

根据澳大利亚与图瓦卢2023年签署的《法拉皮利联盟条约》，澳大利亚于2025年6月中旬正式推出史无前例的气候变化签证，每年允许280名图瓦卢人以永久居民身份在澳定居。该签证推出仅一个多月，超过八成图瓦卢居民提出申请此类签证。图瓦卢总人口仅1.12万，似乎还能接受，但未来其他岛国人口的接收问题势必绕不开更多谈判、协调乃至“讨价还价”。

◆2023年11月9日，澳大利亚总理阿尔巴尼斯和图瓦卢总理纳塔诺在库克群岛签署合作协议，今后每年允许一定数量的图瓦卢公民移居澳大利亚。

影响移民政策“收放”的因素很多，一个可能导致“大收大放”的潜在因素是政府的稳定性。在极右翼崛起、政坛碎片化的大趋势下，多国传统建制派政府和主流政党的韧性与政策连贯性遭到冲击，一旦民粹主义政党在更多国家参与执政，可能导致移民政策在“无差别打压”和“欢迎技术人才”之间跳转。

冷战结束之初，“地球村”乃至“全球化”浪潮让不少人乐观期待打破物理壁垒，实现世界的自由流动。30多年后，国际社会感受到理想与现实的落差不断加大：和平与发展成为事实上的时代主题并不容易，自由流动、“世界公民”同样绝非易事——当然，如若无法奠定前者的良好基础，后者亦无从谈起。（作者系国际政治专栏作家、中国翻译协会会员）

排版 /李惠雅

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