【收藏】国际海事组织净零框架下的执法体系将如何运作

注：本文由马士基•麦克凯尼•穆勒零碳航运中心原创，信德海事网授权发布，任何转载、引用本文内容需备注来源。

全局概览

• 国际海事组织净零框架拥有完善的执法体系作为坚强后盾，这增强了各方对其合规性的信心。

• 国际海事组织净零框架拥有多层次执法体系，涉及船旗国、港口国监督、被认可组织以及国际海事组织成员国审核，各方的执法职责有所重叠。

• 行业机制将进一步激励其合规行为，包括租船协议中的合同义务、船舶审查工具以及与合规性相关的保险条款。

重要性分析

执法体系是监管可信度的核心支柱。如今，国际海事组织净零框架政策层面转向实践落地，统一一致的执法体系对于保护合规投资和维护市场公平至关重要。

国际海事组织（International Maritime Organization, IMO）负责制定并通过与全球航运治理有关的法规，但并不负责监督其具体执行。各国主管部门承担着执行国际海事组织法规的职责，且通常会通过区域合作开展执法工作。

除本文所涉及的船舶相关执法内容外，确保可持续海运燃料的生产、分销、运输以及燃料加注环节均符合其宣称标准，也同样至关重要。我们将在后续文章中对此进行深入解析。

全球海事法规的多层次执法体系

全球商业航运业需遵守一系列具有法律约束力的国际公约，包括《国际海上人命安全公约》（Safety of Life at Sea, SOLAS）和《国际防止船舶造成污染公约》（International Convention on for the Prevention of Pollution from Ships, MARPOL），这些公约对海事安全、环境保护和海员权力与福祉进行了有效规范。

《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）为海事治理提供了总体的法律框架，并为国际海事组织和其他海事公约的实施与执行提供了相关的法律依据。

在这些公约体系下，各船旗国对于确保悬挂其国旗的船舶完全符合国际标准应承担主要责任。为完善船旗国的执法体系，适用于全球的港口国监督（Port State Control, PSC）体系诞生了。该体系港口国有权对停靠其港口的外国船舶进行检查，核实这些船舶是否遵守国际法规。

图1：国际航运中的海事监管执法力量概览

海事执法力量及其在国际海事组织净零框架中的作用

船旗国与港口国监督携手构成了双层执法机制，这一机制维护了国际海事法律体系的完整性，并促进了全球航运行业安全可靠的可持续发展。

船旗国可以将法定认证和检验职责授权给被认可组织（RO），以协助国际海事组织法规的有效实行。而强制性的国际海事组织成员国审核制度则进一步强化了这一机制。这些执法力量将一同对全球船队的合规情况进行监督。

接下来，我们将分析这些执法机制的运作方式，并概述其在保障净零框架顺利推进过程中所发挥的作用。

第一道防线：船旗国

“船旗国”这个术语源于一个历史惯例，即船舶通常会悬挂旗帜，以表明其隶属于某一国家。随着时间的推移，这些旗帜逐渐成为了具有官方效力、代表国家主权的有力象征，也成为了船舶登记国籍的直观标识。

如今，如果想被认可为船旗国，该国必须拥有与本国船队规模与类型相匹配的经济实力和技术资源，且必须遵守国际海事组织制定的所有规范与法规。

船旗国执法体系的法律基础

根据《联合国海洋法公约》，船旗国拥有如下法律义务：有效实施并执行国际海事法规，并采取必要措施，以确保悬挂其国旗的所有船舶能够履行国际海事公约中规定的各项责任和义务。

具体而言，《联合国海洋法公约》第211条第2款明确指出，船旗国有义务制定相关法律法规，以符合主管国际组织（如国际海事组织）确立的船舶污染国际标准。

除了《联合国海洋法公约》外，《国际防止船舶造成污染公约》还直接强调了船旗国应积极主动维护海洋环境的义务。这种“双重义务”源于两项公约之间的差异：《国际防止船舶造成污染公约》详细指出了船旗国应对悬挂其国旗的船舶强制执行的规范性要求，且该公约会根据技术发展定期进行修订；而《联合国海洋法公约》则规定了保护海洋环境的一般义务，且该公约的修订频率较低。

《联合国海洋法公约》中的参考规则允许主管国际组织（如国际海洋组织）促成国际规定和标准的制定。

已批准《联合国海洋法公约》的国家，实质上已同意该公约制定的框架，即通过主管国家组织来制定大家普遍接受的国际规定和标准。这意味这些成员国有义务通过本国立法来确保国际海事组织的各项公约完全生效，并在各自的管辖范围有效执行。尽管如此，仍有部分国家尚未批准《联合国海洋法公约》，但作为《国际防止船舶造成污染公约》的成员国，它们还是需要通过国内立法来执行该公约的内容。

一线专业力量：被认可组织（RO）

并非所有船旗国都具备履行国际海事组织各项公约所规定的所有义务所需的基础设施，以及必要的技术水平、人力资源或经济实力。为弥补国家能力之间的差距，船旗国通常会将某些法定职能授权给船级社，这类机构在众多国际海事组织公约和框架（包括国际海事组织净零框架）中被视为“被认可组织”。

考虑到船旗国存在职能授权的需求，国际海事组织因此制定了《国际海事组织被认可组织规则》（IMO RO Code）。该规则为船旗国授权和监督被认可组织提供了具体框架，确保在安全、安保和环境保护等领域拥有统一的最低标准。该规则还阐述了船旗国和被认可组织双方的责任，以明确职能授权的透明度和责任范围。

船旗国和被认可组织在净零框架中中所起到的作用？

船旗国需对在其旗下注册的船舶进行定期检验和审核的重要系统，以确保这些船舶符合前文所述的海事标准和规章制度。

请注意，在净零框架下，船旗国扮演着“行政部门”的角色。随着国际海事组织净零框架的实施运作，船旗国和被认可组织的责任将显著扩大。根据净零框架的第37条规定来看，船舶需要向其船旗国或船旗国授权的某个被认可组织报告以下内容：

- 年度温室气体燃料强度（Greenhouse Gas Fuel Intensity, GFI）;

- 年度目标温室气体燃料强度;

- 温室气体燃料强度合规余额;

- 用于计算上述内容的基础数据。

船旗国仍需承担的最终责任包括：

- 核实船舶的《船舶能效管理计划》（Ship Energy Efficiency Management Plan, SEEMP）是否符合净；

- 零框架要求；

- 核实报告的温室气体燃料强度数据是否合规；

- 核实每年达到的温室气体燃料强度；

- 提交经核实的数据至国际海事组织温室气体燃料强度登记处；

- 从国际海事组织温室气体燃料强度登记处接收年度船舶账户数据，并在核实缴费内容后，出具《合规声明》；

- 根据国际海事组织温室气体燃料强度登记处的船舶账户数据，评估相应船舶是否拥有获得奖励的资格。

《被认可组织规则》将会进行修订，以纳入净零框架下船旗国和被认可组织需承担的额外责任。

监管者也需监督：国际海事组织成员国审核

当一国政府接受国际海事组织的某项公约时，这意味着该国默认同意将该公约条款纳入本国立法体系，并切实有效地实施和执行这些条款（详见关于国际海事组织流程的往期简报）。因此，作为此项承诺的一部分，所有国际海事组织的成员国都会受到《国际海事组织成员国审核机制》（IMSAS）的管制。该机制强制执行，根据国际海事组织文书实施规则，即“第三规则”（the III Code）的条款规定，旨在评估各成员国是否有效履行国际海事组织文书实际规定的义务。

在提升海事治理透明度、优化海事治理责任落实和持续推进海事治理进步方面，该审核机制发挥着至关重要的作用。该机制就以下方面对成员国进行了评估：

- 是否履行其作为船旗国、港口国和沿海国的责任。

- 是否维持了有效的法律、行政和执法框架。

- 是否统一、有效地实施并执行国际海事组织公约。

国际海事组织审核在净零框架中所起到的作用？

随着国际海事组织净零框架的面世，各成员国将承担与温室气体（GHG）排放报告、核查以及合规分析有关的新任务。

为保障国际海事组织净零框架的有力执行，对国际海事组织审核机制的修订必不可少。预计修订内容可能包括：

- 完善评估各国监督温室气体合规能力的标准。

- 改进机制，以审核对温室气体燃料强度数据的核实和报告流程。

- 优化评估，随着净零框架职责的扩大，需评估各国对被认可组织的管理情况。

第二道防线港口国监督（PSC）

作为执法体系的第二道重要防线，港口国监督与船旗国施行的措施相辅相成。虽然船旗国主要负责注册于其旗下的船舶的管理，但港口国在核实到港船舶（包括悬挂外国国旗的船舶）是否符合国际标准方面也发挥着不容小觑的作用（详见《联合国海洋法公约》第217、218及219条）。

港口国监督通过核查，构建起一张安全网，可辨识没有完全遵守例如《国际防止船舶造成污染公约》和《国际海上人命安全公约》等各项公约的船舶，找出它们的缺陷。这些核查可以防止不符合标准的船舶投入运营，为全球海事安全、环境保护和公平竞争做出贡献。

港口国监督的关键职能在于其被赋予了实行最终制裁的权力：当判定船舶不安全或是会对海洋环境构成不可接受的风险时，港口国有权将船舶扣留在港口。为避免船舶被扣留，船舶运营者将努力确保船舶遵守现行法规，以避免扣留带来的重大声誉损失和经济后果（包括运营时间损失）。

港口国监督在区域合作框架下进行运作，该框架在国际海事组织第 A.682 (17) 号决议 中正式确立。目前，全球已经达成了九项区域性协议，携手共同推进各地的港口国监督活动，具体覆盖范围可参考下图。

美国海岸警卫队拥有独立的港口国监管体系，该体系遵守国际海事组织的标准，但会独立于区域谅解备忘录框架之外进行运作。

图2：标注了全球九大港口国监督谅解备忘录覆盖范围的世界地图美国海岸警卫队拥有独立监管体系。 俄罗斯联邦亦是巴黎谅解备忘录组织成员国，但其成员资格目前已被暂停。

各谅解备忘录协调配合，最大限度地扩大船舶覆盖范围，让管理部门能够共享高风险船舶信息，确保此类船舶得以优先进行核查。根据核查结果以及各国注册船舶的被扣留数量，建立并共享船旗国风险档案，进行有效合作。

这个全球协调系统可以确保无论船舶在什么地方航行，都会受到统一标准的详细审查。这种始终一致的详细核查强化了国际海事组织各公约的有效执行，也为打造更安全、更干净、更透明的海事运营环境提供了支撑。

港口国监督在净零框架中所起到的作用？

净零框架第10条规定拓展了港口国监督的审查权限。除审查与船舶年度温室气体燃料强度有关的《合规声明》外，港口国监督官员还可审查：

- 国际海事组织温室气体燃料强度登记处发布的年度船舶账户报表

- 《船舶能效管理计划》（SEEMP）

这些文件将助力港口国监督核实船舶是否以及如何执行净零框架要求。

通过实行《国际防止船舶造成污染公约》第5条第4款规定的“不予优惠待遇”条款，港口国监督将在净零框架的有效实施中发挥着关键的作用。该条款确保了在非《国际防止船舶造成污染公约》成员国的船旗国旗下注册船舶，仍需接受与成员国船舶相同的审查标准。由于有“不予优惠待遇”原则，从事国际贸易行业的船舶将难以逃避国际海事组织净零框架的约束。

举例来说，如果港口国监督官员对船舶进行审查时，发现该船缺少与年度温室气体燃料强度有关的《合规声明》，那么无论该船舶注册的船旗国是否已批准相关公约，官员都可以记录船舶缺陷，甚至可以将其扣留。

不遵守净零框架可能面临的后果

国际海事组织净零框架的批文并未明确指出无法出具有效的《合规声明》属于可导致船舶扣留的巨大缺陷。但是，该框架对《国际防止船舶造成污染公约》附则VI（第10条）进行了修订，将净零框架《合规声明》和年度合规声明纳入了港口国监督的执法范围。

国际海事组织净零框架通过后的后续工作计划包括对港口国监督程序的审查，详见《港口国监督程序（2023版）》（第A.1185 (33) 号决议）。此前，为完善国际海事组织数据收集系统（Data Collection System, DCS）和碳强度指标（Carbon Intensity Indicator, CII），这些程序已经进行了更新，程序各自的《合规声明》也已经被纳入了“可扣留缺陷”章节（详见该决议附录18，第2.7.2.3段）。因此，业界预计国际海事组织净零框架的《合规声明》也有可能会以同样的方式被纳入其中。

这一问题将成为明确港口国监督在国际海事组织净零框架执法体系中的作用的关键所在。尽管现行的国际海事组织港口国监督程序表明，缺少必要的证书可能会导致船舶被扣留，但同时也明确了，来自非成员国的船舶没有携带此类证书的义务。然而，根据“不予优惠待遇”原则，在船舶获准出航前，还是需要达到一定的实质合规要求。

实质合规要求即时存在轻微缺陷，船舶也需要符合法规的本质性要求。尽管在净零框架下界定实质合规十分复杂，且需要详尽的分析，但可以肯定，在缺少《合规声明》的情况下，证明船舶达到了该要求的难度将极大。

至于刑事起诉、罚款或对船员和船舶管理方进行制裁等其他执法措施，则取决于各成员国对国际海事组织净零框架内容的实施和执行。

可以参考从2020年开始实施的国际海事组织全球限硫令，当时的违规行为导致了：

- 船舶被扣留 ;

- 船东和船长被处以罚款;

- 刑事处罚（包括高达六年的监禁);

- 禁止违规船舶和船员再次运营。

这些前车之鉴表明，严重违反国际海事组织净零框架的要求，尤其是蓄意违规行为，可能会受到港口国监督方同等严格的处罚。

航运业在净零框架执法体系中起到什么作用？

在国际海事组织净零框架执法体系中，航运行业本身就发挥着关键作用。尽管监管合规是强制性要求，但由于商业激励、声誉考量以及意在避免因违规而被罚款或扣留船舶，预计众多从业者会主动加快合规进程。

商业合同和租船合同将成为非正式的执法机制，将净零框架相关的义务融入业务实践之中。在选择船舶时，租船人和货主正越来越关注其环境表现，合规性将因此成为有力的竞争优势。

除履行合约外，行业主导的自我监管程序在提升行业安全和合规标准方面也颇有成效。这些程序包括船舶检查报告程序（SIRE）、RightShip检查以及通用海事检查文件（CMID）。

这些程序通过行业利益相关方之间合作运行，为世界各地的租船方提供定期查阅的审查报告和审查工具。这些程序已经被纳入了《国际防止船舶造成污染公约》附则VI的审查标准，且预计将迅速调整以适配净零框架的要求。

最后，海运保险单通常会包含要求遵守国际标准的条款。没有《合规声明》的船舶可能会被判定为高风险船舶，进而导致保费上涨、保险范围受限或被排除在特定承保池之外。

这些基于市场的激励措施将与监管执法体系相辅相成，助力全球相关船型船队的合规水平和透明度更上一层楼。

通过执法体系落实责任

国际海事组织净零框架的成功实施不仅取决于其稳健有力的监管设计，还少不了其清晰有效的执法机制。

通过将责任划分给船旗国、被认可组织和港口国监督检查机构，净零框架建立了一套多层次的合规结构，反映了全球航运运营的复杂程度，并提高了实现高合规率的可能性。

基于市场的执法机制与自我监管举措将呈现出相得益彰的效果，两者可以强化行业合规性、优化责任划分表现，并加速行业净零排放转型。

然而，这个框架也会带来新的合同、运营及法律层面的挑战，需得到妥善处理，才能保障执法的一致性和公平性。随着航运业逐渐适应不断变化的要求，监管方、行业利益相关方和执法部门之间的通力合作，将成为行业适应能力的关键支撑。

作者:Jyotsna Dargan (借调至马士基•麦克凯尼•穆勒零碳航运中心), Pernille Palmelund Sørensen (马士基•麦克凯尼•穆勒零碳航运中心）

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