环球圆桌对话：北约领导权为何成了“烫手山芋”

来源：环球时报

编者按：北约内部裂痕不断加大，美国开始放风“考虑放弃北约领导权”，欧洲则被认为暂时缺乏接过权柄的能力和意愿。北约领导权一时似乎成了“烫手山芋”，这背后有着怎样的虚虚实实？对于北约未来有何影响？本期“环球圆桌对话”就此展开讨论。

张健：中国现代国际关系研究院副院长、研究员

洪云鑫：上海对外经贸大学国际商务外语学院讲师

张家栋：复旦大学美国研究中心教授

“欧洲化”能否缝补北约内部裂痕

张健

美国政府进入“特朗普2.0”时期以来不止一次放风或暗示可能放弃北约领导权，美国一些主流媒体也曾讨论：在华盛顿有意从欧洲安全事务中抽身的情况下，德国或其他欧洲国家能否取代美国在北约的主导地位？或者作为具体体现，是否会由一位欧洲人担任欧洲盟军最高司令？要知道，自北约成立以来，这个负责监督北约在欧军事行动的职位一直由美国人担任，被认为是美国对北约主导权的一个重要象征。

显然，欧洲人在这个问题上心态矛盾且存在明显的内部分歧。二战结束80年来，欧洲一直依靠美国主导的北约提供安全保障，这种“历史惯性”导致欧洲对美依赖心理越来越重。近些年来，美国国内两党轮流上台执政，对待欧洲和北约的态度多有反复，现任美国政府更被认为试图甩掉欧洲防务义务这个包袱。在此背景下，法国等国较为坚决地倡导欧洲战略自主和防务自主，试图减少对美依赖，但以北约东翼国家为代表的一些欧洲国家以及欧洲内部“大西洋派”人士，对华盛顿依然难舍难离，不愿让欧洲接过在北约的主导地位或领导权，希望美国继续在北约框架下保护欧洲。

这就解释了为什么“北约欧洲化”等试图挽留美国的方案或设想在欧洲大陆依然受到广泛探讨。在俄乌冲突持续延宕以及美国对欧洲防务三心二意的现实面前，战略自主和防务自主逐渐成为欧洲新的“政治正确”。即便如此，推动独立自主进程的艰难以及对美依赖惯性一时难消，都使欧洲内部暂时难以真正形成统一意见和强大的一致行动能力。作为缓和“欧洲派”与“大西洋派”分歧的折中方案之一，同时也是作为欧洲战略自主与防务自主进程仍需时日的缓冲过渡之举，“北约欧洲化”被摆上台面，即北约欧洲成员国对自身防务承担更多责任和成本，这样一方面并不忤逆当前欧洲加强防务自主的“政治正确”；另一方面也能满足华盛顿对于欧洲提升防务开支等要求，努力争取美国继续留在欧洲。就此而言，“北约欧洲化”设想的本质，依然是把北约作为欧洲安全防务的基石。

对美示强、倡导加强战略自主和防务自主也好，对美“绥靖”、试图以“北约欧洲化”等设想挽留美国也罢，欧洲内部虽然存在这样那样的分歧，但整体上对美国的不信任和“离心力”都在不可避免地加剧。即便传统上对美安全保障更加依赖的北约东翼国家，也在普遍支持欧洲加强防务自主的努力；即便欧洲一些国家和人士仍对美国2028年总统大选后的华盛顿抱有幻想，希望美欧关系到时候能够转圜甚至“恢复正常”，但对美疑虑的种子已在欧洲大陆生根发芽并且不断生长，欧洲对美心态难再回到过去，越来越多欧洲人开始认真考虑并接受“没有美国”的B计划了。

可想而知，美欧关系剧烈震荡以及欧洲被迫认清现实，都将给北约前景带来影响。短期而言，欧洲防务自主进程将会推动自身国防工业的复苏与发展，对于欧洲武器采购的增多也将伴随对美国军事装备购买量的减少。事实上，这种势头已然显现。最近几年，虽然几乎所有北约欧洲成员国都在华盛顿要求下被迫提升国防开支，但美国军工巨头期望的“订单滚滚而来”景象并未出现。越来越多迹象表明，因为对“美国不可靠”的认知持续强化，大部分欧洲国家更希望采购欧洲武器。

长期来看，欧洲防务自主或自身防务能力建设走得越远、越实，越能增加未来对华盛顿“说不”的能力和勇气。美欧之间联系也会变得松弛，欧洲战略自主步伐加快，甚至带动长期以来的“美主欧从”局面向着双方地位更加平衡平等的方向转变。在这样的背景下，加之美国声称不排除为了“接管”格陵兰岛而对另一北约国家采取军事行动等事件，北约的凝聚力和影响力无疑将会严重下降，甚至如丹麦首相所言可能“走向终结”。

“亚太化”难上加难

洪云鑫

美国新版国家安全战略报告公布后进一步冲击了跨大西洋联盟体系。报告要求北约欧洲成员国大幅提升国防开支，实际是让欧洲盟友更大程度地为自身安全买单，无需美国过多承担成本。一些分析认为，如果欧洲国家无法达到华盛顿的要求，按照“美国优先”以及“交易现实主义”等原则，美方可能不再参与北约的某些防御协调机制。

北约内部分歧与矛盾加剧，欧洲国家在安全问题上自顾不暇，这些都使在美国拜登政府时期一度喧嚣的“北约亚太化”操作难上加难。当时，欧洲一些国家在华盛顿催促下加大对亚太的介入力度，正在寻求突破战后国际秩序和国内“和平宪法”束缚的日本成了一个对接对象。日本近年来不断渲染鼓噪所谓“周边安全威胁”，以此为幌子加速强军扩武，通过解禁集体自卫权来谋求海外用兵，因而试图拉拽所谓“志同道合国家”入局。在拜登政府时期，“北约亚太化”趋势逐渐显现，有人甚至认为“北约亚太化”并非联盟转型而是“联盟扩员”的尝试。几乎同一时期，日本一些政客提出所谓“亚洲版北约”构想，并设想将日本作为一个主要锚点。虽然动机不同，但欧日当时在军事安全合作方面形成某种“战略契合”。只是种种现实条件约束，使得“北约亚太化”或“亚洲版北约”都注定难以成行。

首先，即便存心介入亚太，北约欧洲成员国也难以将这种意图转化为可持续的集体行动。北约是以共识决策为运行逻辑的政治军事集团，其成员国对于把触角伸向亚太的“风险—收益”评估存在重大分歧。例如，2023年，围绕在东京设立北约联络办公室的讨论就因法国等部分欧洲国家反对而受阻，这凸显了北约内部对于“越界扩权”存在不同意见。在法律文本层面，北约更倾向于将“印太”定位为“对欧洲大西洋安全具有外溢影响”的地区，而非进行势力范围扩张的地理区域。

其次，欧洲国家将本地区作为防务重心并据此安排资源投入顺序的做法并未改变。2025年海牙北约峰会把成员国军费支出目标提升至GDP的5%，这既是对美国施压的被迫回应，也意味着欧洲将在俄乌冲突尚未结束的背景下补足作战能力缺口与军工产能。即便如此，北约欧洲成员国的经济发展水平、提升军费的意愿以及社会承受度等存在差异，例如西班牙就明确表态无法达到前述国防开支门槛。在“将欧洲防务做实”这一更紧迫的议题面前，欧洲国家缺乏推进“北约亚太化”的能力和意愿。

再次，日本在配合“北约亚太化”方面面临法律和现实制约。日本与北约的合作框架近年来确有制度化推进，双方签订的“个别针对性伙伴关系计划”（ITPP）文件提出加强安全对话、推进实务协作，并将网络安全、新兴技术、太空与海洋安全等纳入重点合作清单。但这种“安全对接”并不等同于“准联盟”。日本右翼势力处心积虑解禁“集体自卫权”，但至少目前仍面临“必要最小限度”的限制，无法与域外国家按照北约式的集体防御逻辑行事。换言之，日本虽在军事情报共享、网络与军民两用技术等领域与北约合作，但难以在条约义务和作战承诺上与北约“合流”。

目前来看，“北约亚太化”的机会窗口正在进一步缩窄。日本首相去年没有出席海牙北约峰会，其中一个重要原因是北约取消了原定与“印太四国”（IP4，即日本、韩国、澳大利亚、新西兰）的会议安排。这从侧面说明，当前北约因为内部分歧以及欧洲安全困境而自顾不暇，所谓“印太伙伴”对于北约的预期收益与资源投入意愿也都有所下降。在前述各方既缺乏共识又面临法理与现实资源等方面制约的情况下，“北约亚太化”越来越难向前推进。

或将经历“双向调整”

张家栋

在美国与北约欧洲盟友关系裂痕不断加大的背景下，国际舆论场中围绕美国是否正在淡化在北约中的领导角色、欧洲盟友能否接过安全防务重担等问题的讨论明显多了起来。

笔者认为，至少从当前情况看，美国并非真想放弃北约领导权。北约自1949年成立以来一直都是美国主导的跨大西洋安全架构，其核心指挥体系长期由美国将军掌控，这不仅成为北约内部军事惯例，也是美国政治领导力的象征。北约目前仍是美国全球领导权的重要支柱，不仅为美国在欧军事存在提供便利，还通过集体防务机制将欧洲国家绑定在美国主导的国际秩序之中。

当然，美欧之间的分歧确实在加剧，其根源在于美国国家安全战略的深刻转型，特别是从传统的全球霸权框架转向区域性霸权的战略收缩。冷战结束后相当长一段时间内，美国奉行全球霸权战略，将北约视为遏制俄罗斯、维护欧洲稳定的关键工具。在这一框架下，美国愿意承担高额安全成本，让欧洲国家“搭便车”。这种非对称性安排对美国的意义在于：欧洲稳定强化了美国的全球阵营，扩大其在国际事务中的影响力乃至“合法性”。同时，北约的存在将潜在对手置于持续压力之下，并为美国在中东、非洲等地区的行动提供侧翼支撑。

但近些年特别是进入“特朗普2.0”时期以来，美国开始重新评估全球霸权的成本与收益。俄乌冲突爆发后，美国虽对乌克兰提供军事援助，但明确表示不愿直接卷入欧洲地面战争。如今，美国国家安全战略布局转向本土和西半球优先，欧洲在这一新框架下的战略价值明显下降，继续承担对欧安全保障义务和巨大成本对美国来说“性价比”大幅降低。美国决策者越来越认为，在北约框架下为欧洲防务付出太多将会分散自身在更关键地区的资源投入。

美方这种战略调整直接导致两方面的问题：一是安全成本分担。美国长期以来承担北约70%左右的军事开支。欧洲国家近年来虽在美国压力下逐步增加军费，但距华盛顿的要求仍有差距。美国国内孤立主义与“美国优先”声音抬头，要求欧洲“自付账单”呼声渐强，都反映了美国不愿继续充当“免费的安全提供者”的心态。二是战略方向背离。在全球霸权时代，美欧在北约框架内保持高度一致性：维护跨大西洋团结、共同应对俄罗斯“威胁”、推动北约东扩。但如今，美国主要战略方向转向西半球，北约的传统使命则仍聚焦欧洲大陆，这导致北约的行动议程与美国的全球优先事项出现脱节。美国之前一度试图推动北约更多关注“中国威胁”，但欧洲国家的反应总体偏于冷淡，而是希望继续更多关注俄罗斯方向。这种分歧在2024—2025年的北约文件中也有体现：北约“全球化”更多体现美国意愿，“欧洲支柱”建设则是欧洲盟友的目标。

面对这些分歧，北约未来可能经历双向调整。一方面是建立某种“双领导体系”：美国继续担任北约最高政治盟主，但在军事指挥层面让渡部分权力，让欧洲盟友承担更多前线指挥与成本负担。法国长期倡导的“欧洲战略自主”与德国的“领导责任”意识，为这一模式提供了潜在政治基础。2025年以来，德国大幅增加军费、接手更多北约东翼部署，已显示出承担“现场领导权”的意愿。另一方面是北约调整战略方向，强化与美国战略调整的适配性。在此之前，北约试图推动“亚太化”，与日本、韩国、澳大利亚、新西兰等国建立更密切的伙伴关系，一定程度上就是为了提升其对美国的战略价值。接下来，北约不排除会因应美国战略重心调整而作出一定的迎合性转变。

总之，美国与北约欧洲盟友“放弃或接任领导权”的问题，本质上是美国战略收缩与欧洲安全依赖之间矛盾加剧的集中体现。但当前阶段的事实是，美国不会轻易放弃北约领导权，因为这关乎其全球影响力，只是华盛顿越来越不愿继续承担“不对称成本”。北约未来的存续以及活跃程度，很大程度上取决于其能否通过领导体系调整与战略方向适配实现某种“再平衡”。