美国20亿美元的援助承诺与全球多边秩序困境：雪中送炭还是杯水车薪？

2025年12月29日，美国承诺2026年将与17个国家签署谅解备忘录，经联合国人道主义事务协调厅（OCHA）的协调，为其提供总价值为20亿美元的人道主义援助。然而，这一承诺附带明确条件，即联合国及其相关机构必须适应美国推动的新援助模式，提高援助资金的筹集和交付效率并加强对资金使用的问责制，否则将难以继续获得支持。

值得一提的是，这笔资金以所谓“拯救生命”为由，却排除了流向包括也门、阿富汗和加沙在内的联合国援助优先地区的可能；更具争议的是，援助资金不得用于与气候变化直接相关的干预措施，这在气候灾害频发的当下显得尤为刺眼。虽然联合国援助负责人汤姆·弗莱彻表示，“这（笔资金）将拯救17个国家数百万人的生命”，但在资金去向和议题范围均受到严格限制的前提下，做出这一判断为时尚早。

一、从USAID关停到20亿美元援助承诺

理解美国此次援助的逻辑，离不开回顾美国国际开发署（USAID）被关停的过程。2025年年初，特朗普政府宣布削减USAID的预算和职能；9月，USAID正式摘牌，标志着延续了60余年的双边援助机构宣告结束。从资金规模来看，美国是世界最大的援助国，USAID又占据了美国对外援助资金的近一半，因而掌握着全球最为庞大的援助资源，其重要性不言而喻。USAID的关停，既反映了其执行成本过高、效率问题频发的现实，也体现了美国在其有限预算和战略优先下的政策调整。

相比之下，日前承诺的20亿美元援助，无论规模还是影响力，都难以与曾经的USAID相提并论。这也意味着，在美国此次援助承诺中，“援助”本身所占的分量可能被制度性目的所稀释，对人道危机的响应也因对联合国制度的施压与规则塑造的意图而显得苍白。在其一贯的谈判策略下，特朗普极有可能是以此次援助承诺为契机，将其作为与联合国谈判和博弈的筹码，以援助的小支点撬动联合国改革的大杠杆。

表面上看，关闭USAID与对联合国提供20亿美元的援助似乎存在矛盾：一个削减、结束传统双边援助机构，另一个增加多边机制的资金承诺。然而，如果将二者并置于美国整体战略逻辑下，不难发现其以美国利益优先为核心的一致性：关停USAID减少了国内财政负担和直接操作风险，而通过条件性援助推动联合国适应新模式，则使美国在保留全球影响力的同时，最大程度控制援助使用方式和制度运行。这种策略显示，美国并非简单的援助者，而是以援助为工具塑造制度和规则，使国际援助在一定程度上响应现实危机需求，又更多地服务于美国自身战略利益。

二、援助缩水背后的现实考量

全球人道和发展援助长期面临供需严重不均衡的困境。2025年12月初，联合国发起了一项2026年援助呼吁，目标是筹集230亿美元，以帮助8700万面临风险的人口——这仅为2025年所需470亿美元的一半，反映出尽管全球需求创历史新高，但捐助者的支持却大幅下降。其中，美国作为长期以来联合国及其他多边机制的最大捐助国，在特朗普政府时期，对外援助预算呈现持续下降趋势。全球援助需求与供给之间的矛盾长期存在，且在近期因资金供给下降而被进一步放大。美国此次承诺的20亿美元援助虽然在数额上令人瞩目，但与全球需求相比仍属杯水车薪。

美国减少海外支出的做法并非偶然，而是特朗普政府一贯的政策选择和战略延续。特朗普在第一任期就几度试图通过压缩预算的方式削减USAID资金，这一努力因国会两党联合反对未能完全实现；他于2018年和2020年两度要求冻结和撤销对外援助预算，也未完全达到目标。特朗普的政策选择体现了对国家利益的短期化、可量化追求：一方面，通过撤裁USAID等机构缩小政府规模、降低财政负担；另一方面，通过整顿联邦官僚体系、削弱其独立性和政策自主空间，以强化行政权对外交与援助议程的直接掌控。在此基础上，美国对援助地区和项目进行更为严格和功利化的筛选，使对外援助主要服务于美国现实而具体的国家利益，而非作为长期制度性投入。

三、美国对多边援助秩序的深层逻辑

从历史视角看，国际援助并非中性的技术工具，而是一种深度嵌入西方自由主义价值体系的政治实践。它的目的不仅在于“救助”，更在于通过发展援助、制度建设与人道干预，缓解结构性不平等、稳定脆弱地区，并支撑以规则、制度与合作为基础的国际秩序，这一逻辑在冷战结束后构成了多边援助体系的重要正当性基础。

进入21世纪，多边援助体系自身存在脆弱性，对大国政策变化高度敏感。在这种情况下，美国的战略收缩与附条件退出虽非根本原因，但其资金削减和规则调整放大了体系的不稳定，使本已承压的多边机制更明显地暴露出不确定性。

名义上，美国此次20亿美元援助仍通过联合国实施，但高度附条件的安排显示，其对传统多边援助模式的态度正在发生变化。援助不再被视为对国际秩序的长期投入，而是被重新定位为可控、可交换、可随时调整的政策工具。与强调普遍性和制度自治的多边框架相比，美国更看重效率、问责和直接可见的政策回报，并通过附加条件限制联合国在资金使用和议题设置上的自主空间。

同时，美国也在重新评估多边援助的战略价值。冷战后形成的“投入多边机制换取长期稳定环境”的逻辑，正在被短期、功利的考量取代。援助是否继续，取决于其是否服务于美国当前的安全、外交和国内政治目标，而非对全球秩序的长期支撑。在这一背景下，关停USAID与向联合国提供规模有限、条件严格的援助并不矛盾，而是同一政策取向的不同体现：减少高成本、低可控的制度性投入，同时把有限资金作为撬动规则、改造运作方式的工具。短期看，这一策略有助于美国减轻制度负担，但从体系层面看，则削弱了多边援助机制的稳定性，并进一步放大全球援助供需矛盾。

编辑｜张嘉懿 卢卉

排版｜静怡

校对｜江琳

审核｜田士臣