时隔15年，省级温室气体清单指南大升级，省市考核来真的

环球零碳

碳中和领域的《新青年》

撰文| 小明

编辑 | 小澜

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时隔15年，1月4日，生态环境部重磅发布《省级温室气体清单编制指南（2025年版）》，从六种气体扩展到七种，章节与国家清单完全接轨。这意味着双碳工作从粗放到精准硬考核的转向，也意味着省市碳排考核要动真格。

现代管理学之父彼得·德鲁克说过，“无量化，无管理；先量化，后决策”。碳排放核算是做好“双碳”工作的重要基础，是制定政策、推动工作、开展考核、谈判履约的重要依据。

自2020年“双碳”目标提出以来，我国建立起面向组织、产品、项目、园区等各个层面的碳排放核算标准和方法学：

一是企业层面，即“组织碳盘查”，全国碳市场要求发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等重点行业企业报送年度温室气体排放报告；

二是产品层面，即“产品碳足迹”，伴随国际绿色贸易壁垒深入发展，我国加快了产品碳足迹标准体系建设，开展了产品碳足迹标识认证试点；

三是项目层面，即“项目减排量核算”，2024年1月全国自愿减排市场重启后，生态环境部相继发布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电等10多个方法学。

四是园区层面，为配合零碳园区建设，国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局联合发布了《零碳园区碳排放核算方法（试行）》。

这次发布的《省级温室气体清单编制指南（2025年版）》，是在2011年发布的《省级温室气体清单编制指南（试行）》的基础上进行的更新完善，为各地区碳排放核算提供指导。

至此，我国碳排放核算体系集齐了最后一块“拼图”，为“十五五”时期实施“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”奠定了基础。

那么，省级碳排放核算指南为何姗姗来迟？有什么变化，对地方考核有什么影响？本文做一分析。

01

区域碳核算“虽迟终至”

实现“双碳”目标是一项复杂的系统工程和长期任务，需要一个循序渐进的过程，工作开展也讲究轻重缓急、由点到面。

刚开始，碳市场（包括强制碳市场、自愿减排市场）建设是重中之重，为了服务碳排放配额分配和清缴，率先启动了企业碳排放核算、项目减排量核算；后来，以欧盟电池法、碳边境调节机制（“碳关税”）等为代表的国际绿色贸易壁垒兴起，产品碳足迹又成为出口企业的“燃眉之急”。

企业、项目、产品等“点”的问题部署了，园区、区域等“面”的事项就提上了日程：一是基础已打实，具备了开展的条件；二是局部问题正在有效解决，开始统筹全局。

其实，温室气体清单并不陌生。基于国际履约的需要，21世纪以来，我国通过4次“气候变化信息通报”、4次“气候变化两年更新报告”以及1次“气候变化双年透明度报告”，总共公布了9个年度的国家温室气体清单。

在气候变化日益加深的背景下，国际履约要求也持续强化，国家清单编制的频次呈现“年度化”。

2024年10月，国家发展改革委等部门印发的《完善碳排放统计核算体系工作方案》，将“健全区域碳排放统计核算制度”列为重点任务之首，目标是“到2025年，国家及省级地区碳排放年报、快报制度全面建立”。

02

生态环境部“一号文件”

《省级温室气体清单编制指南（2025年版）》是生态环境部2026年印发的首份文件，意义不言而喻。

2026年是“十五五”的开局之年，“双碳”领域多项工作落地：碳排放双控取代能耗双控，地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等“五大支柱”同步实施，省市两级碳预算开启。

这些工作的开展均离不开省级温室气体清单：碳排放双控制度的实施需要摸清地方政府的“家底”，地方碳考核需要将碳排放指标合理分解至各省，碳预算需要以碳排放核算为依据。

这也是2026年开年就部署省级温室气体清单编制的原因所在。

在此，要着重说一下碳预算。

根据国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，我国的碳预算分三个阶段开展：2025年底前，开展碳排放预算试编制工作；“十五五”时期，根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算并动态调整；“十六五”时期及以后，建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。

众所周知，每到年底，我国各级政府均要部署本年度财政决算编制工作，并完成下一年度财政预算编制工作。

这也意味着，进入“十五五”，碳预算将成为省市两级政府的第二张报表。

03

有何变化

《省级温室气体清单编制指南（2025年版）》为各省碳排放核算提供了统一、权威的技术工具，包括前言、六章（基本概念和总体要求、能源活动、工业生产过程和产品使用、农业活动，土地利用、土地利用变化和林业，废弃物处理）以及相关附表。

相比2011版指南，2025版指南最大的变化在于省级温室气体清单编制方法与国家清单接轨，并同最新国际规则衔接，主要体现在以下几个方面：

一是扩展了温室气体种类，按照《 <京都议定书> 多哈修正案》要求（2012年12月通过），将三氟化氮（NF3）纳入管控范围，从二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）和六氟化硫（SF6）六种扩展为七种，与国家清单保持一致；

二是更新了温室气体全球增温潜势（GWP）值，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）每5-7年就发布一次评估报告，并给出GWP值，2011版指南采用的是第二次/四次评估报告中的值，2025版指南则采用第五次评估报告（2014年发布）中的值，与国家清单保持一致；

三是增设了“关键类别分析”一节，根据《2006年IPCC国家温室气体清单编制指南》，编制温室气体清单的第一步就是是确定清单的关键类别，与国家清单接轨。

四是改变了部分章节名称，“工业生产过程”更名为“工业生产过程和产品使用”，新增“非金属矿物制品生产”、“化学工业生产”、“金属制品生产”等二级类目；“土地利用变化和林业”更名为“土地利用、土地利用变化和林业”，与国家清单保持一致。

参考资料

[1]环球零碳. 省市碳考核即将开启，谁能抢到碳核算这块蛋糕.2024-11-04.

[2环球零碳. 2025成碳足迹“大年”，“四箭齐发”撬动千亿市场.2025-01-09.

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