专访聂辉华（下）：没有试错空间，就难有真正的创新

学人简介：聂辉华，江西省崇仁县人，中国人民大学经济学博士，美国哈佛大学经济学系博士后。现为中国人民大学经济学院教授、博士生导师。他主要研究组织经济学，在Review of Economics & Statistics、Journal of Development Economics、《中国社会科学》《经济研究》《经济学》（季刊）、《管理世界》和《世界经济》等国内外一流学术刊物上发表了几十篇论文。他出版了财经类畅销书《跟〈西游记〉学创业——一本人人都要读的管理秘籍》《一切皆契约：真实世界中的博弈与决策》和《基层中国的运行逻辑》，在“看理想”APP上讲授《不完美世界的博弈：契约经济学35讲》，在B站（哔哩哔哩视频网站）上讲授《基层中国的运行逻辑》和《基层干部生态图景》。

采访人：学人Scholar志愿者王琦负责，赵逸轩、张汇元、陈诗浣、董雪桐共同参与完成。

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好的治理要调动主体参与、因地制宜

学人：乡村振兴是近年来的热点议题，但实践中常出现 “政府推动多、村民参与少” 的现象，农民的主体性和参与感不足。您认为要实现真正的乡村振兴，体制机制层面需要哪些关键改进？

聂辉华：这确实是核心问题。很多讨论乡村振兴的学者和政策制定者，往往忽略了农民的真实诉求。周其仁教授曾指出一个关键矛盾：农民名义上是土地的主人，却几乎没有种植选择权、销售渠道权和定价权。乡村振兴的核心是让农民成为主体，而实现这一点的前提，是给基层和农民更多自主权。

另一个重要瓶颈是资本下乡的限制。我们现在的政策更多是 “允许人从农村流出，却不允许资本自由流入”，核心顾虑在于资本剥夺农民利益、引发土地兼并和劳资冲突。但这种担心或许可以通过制度设计来化解，而非简单禁止。比如，为什么不能在部分地区试点 “土地集体入股” 模式？让农民把具象的土地所有权，转化为抽象的、不可买卖但可终身分红的股份，企业则获得土地的经营使用权。这种制度设计既保障了农民的长期收益，也能为资本提供足够的经营空间。我去重庆调研时，当地分管农业的领导就对这种模式很感兴趣，这类探索完全可以大胆尝试。

当前的治理逻辑存在一个矛盾：我们明明承认人口向城市转移是长期趋势，却仍在农村进行大量低效的政府基础设施投资。相比之下，私人资本会基于成本收益核算做决策，能避免资源浪费。当然，“土地兼并”会带来一些问题，也有历史教训，但不能因噎废食——通过合理的制度设计平衡农民权益与资本活力，才是可持续之道。在经济转型的关键时期，这类现实问题值得我们抛开顾虑，从经济效益和治理效率的角度深入讨论。

中国国家治理的核心经验就是“自上而下”的顶层设计与“自下而上”的“摸石头过河”相结合。但近十年来，“摸石头过河”的实践越来越少，这不利于地方发挥自主创新精神，也抑制了基层的积极性与主动性。没有试错空间，就难有真正的创新，这对乡村振兴和地方发展都是一种制约。

学人：医院、学校等事业单位既有专业属性，又需强调“讲政治”。实践中，这两个目标可能存在张力，影响治理效能。行政逻辑与专业逻辑之间的关系是什么？

聂辉华：这个问题不能简单概括，核心矛盾在于：政府往往将事业单位视为“政府机构的派生”，把行政逻辑和政治逻辑直接套用到事业单位，但两者的运行逻辑本质不同。根据契约理论，不同的组织需要不同的治理结构，不能相互替代。市场有市场的逻辑，企业有企业的逻辑，事业单位也有其专业逻辑。

之所以存在这个问题，根本原因是中国的等级化治理结构。尽管事业单位在法律层面是独立主体，但实际上都嵌入在政府主导的等级体系中——政府领导事业单位，事业单位内部也分行政级别。既然政府拥有领导权，就有能力将自身的行政规则和政治逻辑贯彻到事业单位；上级事业单位也能将意志传递给下级。不理解这种等级体制，就很难解释很多体制内的运行规则。行政逻辑之所以能覆盖专业逻辑，本质上是等级权力结构的延伸。

当政府过度强调政治和行政逻辑时，就会抑制事业单位的活力。比如高校是科研和教学机构，却被用纯粹的行政方式管理：普通教师的护照被统一上收、离开城市需要报备，这些规定完全忽略了科研工作的流动性和自主性。这种“一刀切”的行政化管理，违背了激励原理和治理规律——设立不同类型的机构，本意就是因为它们的功能和逻辑不同，若用同一套行政逻辑贯穿所有部门，区分机构的意义也就不存在了。

有些机构需要强行政化，有些需要弱行政化，还有些需要去行政化。比如政府部门的核心职能是公共管理，行政化是必要的；但高校、医院的核心是专业服务，过度行政化只会降低效率、扼杀创新。

学人：AI等数字技术理论上能处理琐碎工作、为基层减负，而大型平台也已深度参与公共治理。请问数字技术对“上下同治”的治理框架会产生怎样的影响？技术赋能下的“上下同治”该如何实现？

聂辉华：数字技术本身是中性工具，效果取决于使用者的目的。从减负角度看，它的潜力巨大。过去层层填报的纸质表格，现在数字化后一张表就能搞定。但现实中很多基层人员仍在 “重复填表”，核心问题是技术被异化为 “控制工具”。上级尝到了“留痕管理”“精细化管理” 的甜头，通过数字技术不断增加填表、统计等要求，最终让技术变成了形式主义的载体。这不是技术的问题，而是治理理念的偏差——技术应该服务于治理效率，而非强化层级控制。

数字技术对治理模式的影响，会呈现两个不可逆转的趋势：扁平化与沙漏型结构。

首先是扁平化。中国是全世界独一无二的五级政府（中央、省、市、县、乡），这一架构的形成源于过去的信息不对称、幅员辽阔和地区差异。但数字技术让上级能更快速、更精准地获取基层信息，中间层级的信息传递功能被大幅削弱，五级政府不会是常态，未来可能向四级甚至三级精简。从现实来看，80% 的受访者认为最应该被虚化的是市一级，县一级是基层治理结构最完善的层级，省一级因地域辽阔仍需保留，乡镇则可适当虚化。

其次是沙漏型结构。扁平化不是简单的层级减少，而是权力和责任的重新分配：顶层负责战略决策，基层直接对接群众、承担具体事权，两者的重要性都会提升；而中间层级承担的多是例行性、上传下达的工作，容易被 AI 替代，其权重会相对下降。这和 AI 对收入分配的 “极化效应” 类似 —— 决策层的创造性工作、执行层的灵活性工作难以被替代，中间层的程序性工作则面临被技术替代的压力。

聂辉华著作《基层中国的运行逻辑》，上海人民出版社，2025年10月出版

学人：大型平台已深度参与公共治理，这对基层治理会产生哪些具体影响？

聂辉华：这确实是一个前沿的问题。平台企业已经成为数字时代的 “新型组织”，甚至可以称之为 “第二政府”—— 除了外交、国防等核心主权职能，它们几乎参与了所有公共事务的治理。疫情期间，支付宝、微信的健康码能支撑起庞大人口的健康管理，这在全世界都是罕见的，足以说明平台的公共治理价值。

但平台的定位需要明确：它不再是纯粹的私人企业，而应成为“公共企业”，承担相应的公共职能。既然涉及公共利益，就必须建立“共同治理”机制。不仅要有政府监管，更要让普通民众等利益相关者参与到平台治理中。2024 年诺贝尔经济学奖得主阿西莫格鲁就提出，要 “驯服人工智能”，关键是让普通公民参与监管，避免企业仅从 “替代劳动力” 的角度使用技术，导致大规模失业。

平台治理也面临同样问题：我们不能只要求平台承担公共职能，却不给公众参与监管的渠道。当前平台的“内卷式竞争”之所以缺乏社会制约，核心是社会层面的议价能力不足，而根源在于政策制定中没有为利益相关者留出参与空间。比如近期电动车新国标将最高时速限制在 25 公里，这不仅影响外卖员的工作效率，也会让消费者等待时间延长，但政策制定过程中，消费者和外卖员的声音几乎没有被听到。

治理的本意就是 “多元主体共同参与”，否则就只是“统治”。我们喊了很多年“国家治理现代化”，但如果忽略了“治理”与“统治”的本质区别，前者是多元共治，后者是单向管控。仅仅换个概念，治理体制不可能真正现代化。“治理”（governance）一词最早源于经济学，威廉姆森等学者提出的 “治理”，核心是不同契约主体平等参与、共同降低交易费用的过程，这与行政主导的 “统治” 逻辑完全不同。我之前写过一篇论文《从管制型国家到治理型国家》，核心就是强调这种逻辑转变的重要性。

奥利弗·伊顿·威廉姆森（Oliver Eaton Williamson，1932年9月27日—2020年5月21日），美国经济学家，加利福尼亚大学柏克莱分校教授，2009年诺贝尔经济学奖获得者

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走出书斋，体悟真实世界的治理逻辑

学人：您在书中提到，您小时候是农村放牛娃，现在是一位大学教授，还是江西省抚州市在京博士服务团团长。您成长中经历了多种身份的变化，但一直对基层治理关注颇多。请问在不同的身份视角下，您对基层治理逻辑的理解有什么样的变化？

聂辉华：要说起变化，我想举个很有意思的例子——“驻京办”。它早期的职能是为地方领导迎来送往，但是现在“驻京办”主要干两件事情：一是招商引资，二是招才引智。也就是招项目、招人才，这在过去根本不是它的主要任务。所以，从这个变化里，我们可以看出地方发展的压力越来越大，对人才的需求越来越强，面临的竞争越来越激烈。

2024年8月1日《公平竞争审查条例》正式生效，我们国家搞“全国统一大市场”，这要求地方招商引资时不允许使用土地优惠或者税收优惠政策。这对于中西部不发达的地区来说压力是空前的。比如我老家江西，没有特别的资源优势，又没有明显的产业基础，又不能使用土地优惠和税收优惠，那怎么能够顺利的招商引资呢？最近老家的官员和“驻京办”官员都提到了发展的压力问题。基层很不容易，要多理解基层的官员，基层现在面临压力是空前的。有一些地方难以给事业单位的人发足额的工资，至少是绩效很难足额发，经常被扣点，这已经是一个非常典型的财政压力的表现。地方政府财政压力大，就有很多事情没法做。以前是经济上行期，地方政府干得热火朝天，现在就很难了。现在招商难，税收又在下降，人口又在减少，那怎么办？压力很大。

比如说基层经常加班，经常发文件，但就是看不到税收在增收，看不到人均 GDP 在增长，看不到重大项目在增加。上面心知肚明，但也没办法，你不犯错误、不出乱子就不错了。我们去调研的时候发现，有的地方连续三年每年的财政收入比上年减少20%。可以想象，这样的地方维持运转会变得很困难。但这样的例子在现实中有很多。所以，回到我前面的问题，如果不对地方进行功能分区、不从发展型政府转向服务型政府，我觉得很多地方真的很难再撑下去，这是国家目前面临的重大的挑战。

很多学者坐在书斋里，离“前线”太远了，他感受不到基层的这些压力，因为他自己不愁吃、不愁喝，工资有保障。我想借这个机会，呼吁大家多多关注基层！这个问题背后最大的治理逻辑，就是我所说的：政府一定要从发展型政府向服务型政府转变，或者至少是过渡。有些地区要以公共服务为主，有些地区要以经济发展为主。不做这样的区分，这个问题会越来越严重，解决起来会很难。

学人：这么多年来，您除了做公众号、在 B 站开课，还写了一些通俗性的经济学读物。您做这些事情，似乎是在弘扬这样一个理念：要面对真实世界的经济学。那么请问，对于当下学习经济学以及公共管理相关专业的年轻人，您认为怎么样避免“黑板上的经济学”，培养洞察真实问题的能力？能否分享一两个您调研中印象深刻的故事？

聂辉华：要避免“黑板上的经济学”最重要的就是深入真实世界，多调研、多学习、多请教。我虽然是研究政治经济学，但凡涉及官场或者企业的研究，我一定会向官员或者企业主请教，绝对不会写完就拿去投稿。为什么？因为我担心犯了基本的常识错误，或者我讲的逻辑可能是错的。当然，不是所有的人都有这样的渠道。可是这样的渠道总是慢慢建立的，你总会慢慢地认识一些朋友，以及你的同学、亲戚总有在企业界的，可以向他们多请教嘛。

但我们现在面临的问题是什么？青年教师和青年学生的发表文章压力太大！如果一件事情竞争压力太大，一定会扭曲激励的。比如，为了发表而写“短平快”的文章，甚至不惜数据造假、编故事。我经常说，现在经济学界很多人流行的研究模式是这样的：弄一个所谓的大数据，做100个回归分析，挑10个显著的，然后拿其中一个编成一个性感的故事，最后9个做稳健性检验，最后再思考背后的逻辑是什么、背后的机制是什么……他觉得能自圆其说就行，编辑也不懂，读者也不懂。总之，这些文章都是他们自己看，甚至除了编辑、作者、审稿人，就没有第四个人看了，这是很悲哀的事情。

但这样的情况短期内很难改变，因为这已经使得很多人变成了这套评价体制的既得利益者。那些人靠写快速发表的文章评到了职称，评到了人才项目，拿到了科研项目，很快又当上了行政领导，他就会继续强化这套体制。我觉得短期内很难改变，这是很悲哀的事情。但是，这个问题确实很重要。

聂辉华B站的主页，粉丝数达73.4万

我可以分享一个我自己调研的案例。“十八大”之后我去一个地方调研，我一开始很担心，因为以前每一届政府都会要求勤俭节约、打击公款吃喝。但我想这次会不会也是一阵风？但调研中我发现，很多基层干部尤其欢迎“八项规定”。我就很纳闷：不让他们吃喝，不是损害他们的既得利益吗？但是有一个干部跟我说，以前应酬太多，有时候一晚上要三次，太伤身体，他自己不愿意，他家属更不愿意，但是他没办法。现在有了“八项规定”，就不必找借口了，因为大家都不用这样干，他就没有压力了。他现在吃东西十分讲究健康，你知道他吃什么吗？吃糠！他觉得这样很健康，人马上瘦下来了。你想，如果我不做调研，根本想不到领导干部会吃糠！

第二个案例，我们经常去企业调研，我们想知道企业的产量，你直接问是问不出来的。这时候，很多人会让企业填表，我给你发个问卷，你给我说一下今年多少产量、多少销售额、多少利润……这些数据很可能都是假的。那我们怎么获取数据？我读硕士时候去广东一个企业调研，当地的一个官员告诉我们说，他们是这样做的：他们自己去工厂看，首先这个工厂有多少个车间、有多少条流水线，然后找其中一条流水线，在那待个半天或者一天，一天按八个小时算，算每小时生产多少，再算一下一天是多少，一周按六天来算，一个月大概按24天来算，这样一年按11个月来算……最终大致就能算出产量是多少。你看，人家有这种土方法。有时候土方法管用，我们现在拿到数据就自以为是，这导致很多人觉得做调研其实挺简单的。其实根本不是这样的，我们绕过了很多数据背后的逻辑。这些数据的真实性，都值得质疑。

其实，做社会科学研究需要很广泛的知识背景，需要很高的情商。举个例子，很多人打车时，一上车就开始看手机。我一般打车就会问司机：最近收入怎么样？哪些地方、什么时候活多？甚至有时我还会问一下，如果今天这个天气不好，很多人打车，然后你很早就实现了今天的收入目标，请问你是接着干，还是提前回家？这些涉及行为经济学里面的参照点效应。举这个例子，是想说明其实生活处处是学问，但是你需要有动力、有兴趣深入真实世界，真的走“群众路线”，而不是浮在纸面上。

有时候你在出租车上和司机闲聊，你不需要预测什么问题，这属于非结构化访谈。你可以随便聊，并不是你想问什么问题就一定是朝你这个方向去问，因为聊着聊着你会发现新的问题。不带问题，不带立场，但不带偏见，你需要敏锐地发现问题，这很重要。尤其在 AI 时代，将来解决问题的功能都交给AI了，人最重要的功能是问问题。可是我们现在的学生问题在于哪里？我们很多人不会问问题，比如说上课的时候我问学生有什么问题吗？没一个人吭声，他们不会提问题，才是真正的问题。

学人：最近几年出现了“考公热”，2026年国考共有371.8万人通过资格审查，比去年增加30万人。大家似乎也比较看重警察之类的“铁饭碗”。您在书中也用了大量的篇幅，讨论职业发展方面的内容，包括哪些职位含权量比较高等。对于想做公务员的年轻人来说，看您的这本书是会有一些知识上的收获的。您写这本书，包括您在B站开设的课程，对择业中的青年人来说可能会有什么收获？

聂辉华：我这本书一开始并不是想写给考公的人。我是研究制度经济学的，我想让更多的人理解制度运行的逻辑。这本书是讲基层治理的，所以更想让大家理解体制是怎么运转的。很多人一辈子跟体制打交道——不管是在体制内还是在体制外，但绝大多数人其实不了解体制。但事实上又没有一本教科书告诉你体制是如何运作的，或者只是介绍一些零碎的知识。所以我才在 B 站上开了这门课，后来又写了这本书。当然，考公的人看我的书也可以获得一些有益的知识。比如说，既然你选择进入公务员系统，那起码应该知道这个体系是怎么运转的？将来怎么升迁，往哪个方向努力呢？在这里，我有几点建议供大家参考，虽然它不一定准确。

第一点，大家一定要有一种等级制的视角。体制内的资源不是按照价格来配置的，而是按照等级来配置的。如果你不能理解这一点，就不应该进入体制，因为你会受挫。在市场环境，你可以跟老板讨价还价，但在政府部门，你很难跟你的领导讨价还价。这是因为政府部门的治理逻辑，跟市场化的企业部门是不一样的，它有严格的等级制。

第二点，我建议年轻人把所有的选择分为两类，一类是可逆的，一类是不可逆的。可逆的选择，是说这个事情早做晚做都可以，比如读博士，你可以现在一口气读下来，也可以工作几年后再读。不可逆的一类就比较多了，比如健康是不可逆的，不能说我挣了钱之后再来保重身体，对不起，嘿，到时候你可能有钱没命了。

某些职业选择在一定程度上也是不可逆的。比如，如果你毕业后先去公务员部门，干了一段时间后想出来，那你可以去事业单位；去了事业单位后，你还可以去企业。但很少看到有人，如果先去民营企业干得不爽，所以又去了事业单位、去了政府部门的。我们很少看到这样的案例，因为这是不可逆的。明白这点对你的职业轨道选择非常重要。一定要尽可能选择可逆的轨道，而不要选择不可逆的轨道，不要相信逆袭的童话——在未来这样的概率会越来越低的。

第三点，具体到公务员考试中的选择。我的建议是，在做选择时先选城市，再选部门，最后再挑岗位。这就有点符合我前面讲的可逆和不可逆原则。为什么？因为城市很重要。你要是去了一个收缩型城市，就算考上了公务员，将来也可能会被下岗、分流；你如果去了一个增长型城市，工资就有了保障，发展空间也大，不行的话，还可以再从大城市去中等城市、小城市。但你不能指望从一个小城市逆袭去大城市，这也违背了可逆、不可逆原则。所以，城市很重要。

选了城市之后，再选一个你感兴趣的、合适的部门，最后才是选岗位。部门为什么比岗位重要？因为部门是平台，岗位是技能，你的技能有没有价值，很大程度取决于你所在的平台。举个例子，同样是照相，你可以去照相馆照相，也可以去交警部门照相。在交警部门，就算照相技术不好，照一张就值200块钱（因为一张罚单是200块）；如果是在照相馆，照得不好顾客就不给钱了。所以，一样的技术，因为所在的部门不一样，平台不一样，价值就不一样。这也是不可逆的。

第四点，不是所有人都适合当公务员，恰恰相反，绝大多数人根本不适合当公务员。因为在一个严格的等级制体系下当公务员，你需要特别能够忍辱负重，有特别高的情商，而绝大多数人根本就没有很高的情商，我情商也不高，我也不适合当公务员。我这里说的情商高，是指嘴巴紧、脑子灵、耳朵尖、眼睛快、腿勤，等等。而一般的年轻人，有几个能做到这些呢？所以，我想说的是，不要迷信，不要盲从。这么多人热衷公务员考试，是因为它成本比较低，可以裸考。它类似于抽彩，考中了就上岸了，没考中该怎么找工作还怎么找工作。所以也不用认为，这么多人考公就代表有这么多人想为人民服务，那只是因为这是一个准备成本比较低的职业选择。但考公本身也是很有意思的一件事，它就像古代的科举一样，并不需要所有人都能高中，只要身边有少数人中举了、改变命运了，就会给社会带来希望。

为什么中国对考试如此热衷？因为在一定程度上，考试奠定了政权的合法性。自古以来都是这样，这很重要，很多人忽略这点。在这个意义上讲，考试已经是政治正确的问题了。为什么这么多人认同体制？因为自隋唐以来，就开始采用科举取士的方法。这相当于重建了一种政权合法性来源，这是很多研究政治学的人所忽略的。我们会讨论选举、宗教或者继承带来了合法性，但是忘了考试也能带来合法性。当然，我的观点不一定对。