盈科原创丨农村建设工程的风险防范

【内容摘要】：近年来农村建设争议比较多，主要涉及土地权属争议，施工相关手续不完善，质量安全争议，工程结算争议等。这些增加了农村建设工程中的矛盾纠纷，为了预防和减少争议，本文从土地、施工、结算等方面向大家介绍农村建设中存在的风险问题，以便在施工前尽量做好各项准备工作，防止争议。

【关键词】：农村、建设工程、风险防范

随着新农村建设和乡村振兴，农村建设工程越来越多，随之而来的争议也不断增加。出现争议的情形比较多，本文主要从土地、施工手续、结算争议等方面予以分析。

一、

农村建设中涉及的土地问题

（一）

土地权属存在争议

土地是国家所有还是集体所有，经常存在争议，国有土地和集体的边界不清楚。

1.本身是国有，集体使用多年。涉及公益或基础设施关联的土地其权属可能属于国有，已经让村集体使用多年，大家误认为就是集体所有，有的乡村小学或其他设施用地，因学校停办，校舍荒废，早已给村社使用，但其土地是否属于集体所有需要核实。

2.河道范围与集体土地的边界不清楚。河滩地权属可能存在争议，河边的农民枯水季节种粮，把长期使用，视为了集体所有。但是根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条之规定“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”此类河滩地，多数可能属于河道范围，属于国有，但河道范围和村集体的土地的边界可能不清晰，在建设时需要弄清楚是否属于村社集体土地 。各类建设不得占用河道，尤其不得影响泄洪。

3.有的土地可能因存在登记重叠导致权属争议。比如有一宗地，原单位享有国有土地使用权证，某村民持有林地承包证，两证图纸和地块有交叉。

4.历史遗留问题导致权属争议。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条之规定“ 依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”。土改时未将土地所有权分配给农民的土地（如国有农场、林场），或1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地，属于国家所有。但往往这类土地，村集体成员因长时间自行种植、经营、使用，便认为属于村集体所有，村集体成员更自然认为自己享有使用权。造成在发生政府收回使用时，被村集体成员组织或要求赔偿。

（二）

不能违反土地用途

1.基本农田不得占用。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十五条规定，“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。”基本农田除了特殊的重点建设项目经国务院批准外，其他建设不得占用。

2.设施农用地只能修建农用设施，不得用于其他。国土资源部、农业农村部于2014年《国土资源部、农业农村部关于进一步支持设施农业健康发展的通知（国土资发〔2014〕127号）》，虽然已经被废止，但其对于“设施农用地”属于“农用地”进行了明确，且该认定亦符合《中华人民共和国土地管理法》第四条“农地农用”的原则。因此，如建民宿或餐厅等，不得用设施农用地。不得以批设施农用地为名，实际是建住宅，建别墅等非农设施。

3.宅基地只能用于建住宅，且不得超面积建设。根据《四川省人民政府关于规范农村宅基地范围及面积标准的通告》（川府规〔2023]4号）规定，“四、住房用地面积标准为：平原地区每人不超过30平方米，丘陵地区每人不超过40平方米，山区每人不超过50平方米。住房、附属用房和庭院用地总面积为每人不超过70平方米。3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算宅基地所属地域类型,由县级人民政府结合国土调查、地形地貌等情况确定。五、新建(改建、扩建、翻建)住房、附属用房、庭院均不占用耕地的,在宅基地总面积标准内，住房用地面积可适当增加，增加部分每户不超过30平方米。”在四川农村修建住房，对面积有明确规定，如果超面，则可能要求拆除，这时发包人损失大，施工人的工程款也可能难以兑现，甚至有可能认为施工方也有过错，没有注意发包人被批准的面积和边界。

二、

农村建设的资质问题

（一）

关于勘察设计单位问题

《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十一条规定，“在村庄、集镇规划区内，凡建筑跨度、跨径或者高度超出规定范围的乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业的建筑工程，以及二层（含二层）以上的住宅，必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计。”从该条例看，只有二层及以上的住宅需要有资质的单位设计，而四川农村的大多数的宅基地建设均为二层建筑物，需要具有设计资质的单位进行专业设计，但至今还有地方村民习惯自己找人直接搭建，甚至自己动手设计，找周边邻居进行自行建设，忽视审批手续和建筑设计资质，造成所建造的房屋安全隐患巨大，违反法律规定。

（二）

关于施工许可的问题

根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条之规定“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案”。按此办法规定，是投资额和面积两个因素。根据建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》（该意见已经作废）“（一）对于建制镇、集镇规划区内的所有公共建筑工程、居民自建两层（不含两层）以上、以及其它建设工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的所有村镇建设工程、村庄建设规划范围内的学校、幼儿园、卫生院等公共建筑（以下称限额以上工程），应严格按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理。建制镇、集镇规划区内所有加层的扩建工程必须委托有资质的设计单位进行设计，并由有资质的施工单位承建。”但此意见已经作废，目前意味着二层以下的居民自建房是否需要按国家有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理，目前有争议。

三、

农村建设工程中的结算问题

（一）

合同对结算约定不明确

农村建设工程，有的简单约定，没有工程量清单，有的甚至没有合同，在结算时容易发生争议。因此农村建设工程，建议应当在施工合同中对整个工程量和单价尽量约定清楚。

（二）

关于质量标准问题

很多发包人和施工方没有约定施工的具体标准，或验收的标准，工程竣工后，就工程是否符合约定，是否合格难以判断，经常发生争议。建议在合同中尽量对工程质量要求和验收方法及标准进行明确约定。

（三）

农村建设施工中的配合问题

工程很容易受到周边群众的阻止，容易停止，为此，对工程周边矛盾，如何协调，造成停工的责任如何划分，是发包人引起的阻工，还是施工方原因导致村民阻工，有时难以判断。农村建设工程，需要发包人和施工方双方都尽力配合，减少对村民的影响，避免村民阻工。

四、

农村建设工程中的优先权问题

《中华人民共和国民法典》第八百零七条规定，“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除根据建设工程的性质不宜折价、拍卖外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以请求人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”在农村的建设工程，折价和拍卖均涉及登记问题，涉及土地权属问题，涉及购买人资格问题，比如建设住宅，涉及宅基地的权属问题，购房人的资格问题，难以强制拍卖，因此，农村的建设工程要实现优先权，多数都存在多方面的障碍，难以实现。

五、

农村建设工程中发包人的责任风险

（一）

地质安全风险

农村建设工程经常没有经过地勘，不了解地质情况，在修建过程中，发现地质不稳定，出现工程事故，或建成后面出现地质滑坡等，影响建设工程安全。为此，农村建设工程要选好建设位置，最好找专业机构进行地质勘察。

（二）

选择施工单位的风险

根据《中华人民共和国民法典》第一千一百九十三条，“承揽人在完成工作过程中造成第三人损害或者自己损害的，定作人不承担侵权责任。但是，定作人对定作、指示或者选任有过错的，应当承担相应的责任。”在农村建设工程中，发包人经常找没有资质的施工方施工，在施工过程中人员受伤、造成第三方损失等，法院通常会按该认定定作人存在过错，承担相应责任。比如施工过程中需要砍树，发包人找不专业的自然人协助砍伐，结果树木倒下伤人。还有很多施工过程中，不按操作规程，不重视安全，造成施工人员受伤。

六、

农村建设工程争议处理

农村的建设工程很多没有经过五方责任主体验收，出现质量问题，如果鉴定费用大，而工程本身总金额不大，这就可能出现鉴定等费用大于争议标的。为此，建议农村建设，尽可能在过程中把好质量关。

农民建设工程争议，尽量协商处理，如果诉讼容易增加矛盾，农村建设工程通常总工程量不大，但如果涉及集体的建设工程，容易引起群体事件，引发不稳定因素，因此针对农村建设工程尽量协商或通过第三方调解处理。

综上，农村建设工程需要严格遵守法律法规规章以及相关的规范性文件，需要合法的使用土地，需要选择适宜建设的土质环境，需要设计施工等主体有相关资质，需要就施工过程在合同中尽量明确约定，发生争议尽量及时协商妥善解决。

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作者简介

张建盈科成都高级合伙人

四川天府一带一路商事调解中心指导委员会副主任

西南石油大学法学院硕士生导师

成都大学法学院硕士生导师

专业领域：房地产与建设工程纠纷、重大民商事诉讼和仲裁、行政机关和企业法律顾问、行政法律事务。

任晶晶盈科成都专职律师

成都律师协会监督与惩戒委员会秘书

四川天府一带一路商事调解中心调解员

专业领域：建设工程及相关的法律事务、政府、国有企业法律顾问、民商事争议解决、农村土地、村民集体自治法律争议、婚姻家事纠纷。

彭长军盈科成都专职律师

四川天府一带一路商事调解中心调解员

专业领域：建设工程领域诉讼、民商事争议解决、政府、国有企业法律顾问。

编/辑/ 文宣部

责/编/ 吕彦蓉

审/核/ 谢丝丝