毛振华：构建与有效市场目标相匹配的市场主体结构和政府权责边界

毛振华 中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席，中诚信国际首席经济学家

以下观点整理自毛振华在CMF宏观经济热点问题研讨会（第113期）上的发言

本文字数：4823字

阅读时间：15分钟

“有效市场”与“有为政府”的关系，不仅是理论上的永恒命题，更是破解当前中国经济运行中结构性矛盾的现实钥匙。我认为，有效市场的构建不仅依赖于法治框架下“决定性”与“基础性”作用的实质性统一，更取决于所有制结构的科学设计与资源配置系统的和谐运转。

一、 构建有效市场的前提，是落实市场在资源配置中的决定性与基础性作用

我认为在强调市场“决定性”作用的同时，也不能忽视其“基础性”作用。所谓基础性作用，强调的是在规则制定、资源配置前端和制度安排层面，就要遵循市场化、法治化原则。让市场化原则贯穿资源配置全链条、融入交易实质，而非表现为“最后一下子”走了市场通道。如果资源配置过程被高度行政化干预，仅在最终环节通过某种市场形式“包装”结果，即便表面上是“市场配置”，也难以称得上真正的有效市场。例如在部分资源型商品交易中，多重行政力量深度介入配置全流程，仅通过招拍挂等方式呈现最终交易结果，这种做法虽具备市场化形式，却未让市场机制在资源配置中发挥基础性作用，与有效市场的要求相背离。

市场在资源配置中发挥决定性与基础性作用的根本保障，是健全的法治体系。判断市场是否有效，不能仅看最终配置结果是否通过市场完成，更要看制度安排是否允许市场机制在全过程中充分发挥作用，是否以法治规范各类市场行为。无论是市场主体的交易活动，还是政府作为规则制定者、监管者的履职行为，都必须纳入法治框架。既通过法治界定市场主体的权利边界、规范竞争秩序，又通过法治约束行政权力、防范过度干预，从而为市场主体提供稳定预期，筑牢有效市场运行的制度底座。

二、有效市场的核心，是构建与有效市场的目标相匹配的市场主体结构

构建与有效市场目标相匹配的市场主体结构，也就是所有制结构，是有效市场运行的“微观根基”。有效市场的核心目标是实现资源最优配置、激发微观主体活力，而市场主体是资源配置的直接参与者。若市场主体结构不合理，比如单一所有制主导市场，或主体行为背离市场化逻辑，即便存在形式上的市场交易，也无法实现真正的资源高效配置。脱离合理的市场主体结构谈有效市场，容易陷入“只见体制不见人”的误区。 改革开放以来，我国最重要的改革之一就是所有制改革，奠定了市场经济的微观基础。我国市场主体的差异本质源于所有制属性的不同——国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业等，因产权属性差异，在资源获取渠道、经营发展目标、决策运行机制上存在显著区别。这些不同所有制主体的数量比例、功能分工、竞争关系，共同构成了市场主体结构的核心，直接决定了市场竞争是否充分、价格信号是否真实、资源能否顺畅流向高效领域。

所有制结构必须与有效市场目标“相匹配”。具体而言，不同所有制主体应各安其位、公平竞争、协同发展。国有企业应聚焦关系国计民生的关键领域、天然垄断领域（如矿产、土地等），发挥“看家护院”的基础性作用。这是因为这类领域投资规模大、回收周期长、公共属性强且风险系数高，国有企业凭借资源整合能力和社会责任属性，能有效保障国家战略安全、提供公共产品、稳定经济大盘；民营企业得益于其机制灵活、决策高效、对市场需求反应敏锐的天然优势，应在竞争性领域充分激发活力，通过公平竞争实现优胜劣汰，成为提升市场效率的核心推动者。要避免国有企业过度进入竞争性细分领域与民争利，更要通过制度设计保障民营企业平等使用生产要素，在统一规则下参与市场竞争，从而筑牢有效市场的微观基础。

三、有效市场运行面临市场主体资源配置能力失衡等现实约束

在明确有效市场的前提与核心后，必须直面当前，特别是在国有资本深度参与、资源配置结构发生深刻变化的背景下，中国构建有效市场正面临系统性挑战。这些问题并非市场机制的简单失灵，而是特定制度安排与市场逻辑相互作用的复杂结果，其克服需要系统性的改革思维。

（一）资源配置在不同所有制间存在结构性失衡，改变了市场主体面临的竞争约束

我国有效市场构建中最突出的现实挑战，是资源配置在不同所有制主体间呈现出明显的结构性差异，导致不同市场主体面临的竞争约束严重失衡。这一问题的形成有着特定的历史背景，2008年全球金融危机后，我国采取“债务-投资驱动”模式应对危机，国有企业成为这一增长模式的核心载体。西方虽也试图通过扩大债务提振经济，但由于缺乏国有企业这一关键载体，流动性投放和投资扩张只能流向民营企业，且受限于民营企业获得资源的公平性考量，政策力度远不及我国。而我国凭借自身的国有企业体系，快速集中资源扩大投资、稳定经济大盘，在特殊时期切实发挥了稳增长、防风险的关键作用。

但在发挥重要作用的同时，这一模式也带来了资源配置的结构性失衡问题。数据显示，当前信贷市场70%的贷款余额、债券市场90%的份额仍集中流向国有企业和地方政府，国有企业依托产权背书持续获得大量低成本资源支持。与之相对，民营企业在资本、土地等关键要素获取上面临隐性壁垒，难以获得与国企平等的竞争基础。这种差异并非市场竞争自然形成的结果，而是特定时期政策导向与产权属性叠加的产物，长期来看不仅打破了公平竞争的市场格局，也导致部分资源向低效领域集中，成为制约有效市场构建的重要瓶颈。

（二）预算软约束扭曲价格信号，加剧了市场失灵与“内卷性竞争”

市场主体竞争约束的扭曲正通过要素市场和产品市场双向传导，加剧市场失灵。一方面，资源约束扭曲会引发要素市场价格失灵，使得资源配置进一步扭曲。当前大量国有企业尤其是地方融资平台，其资产增值主要依赖投资扩张与资产重估，而非真实利润创造，部分千亿级资产的国企营业额仅几十亿、利润仅几亿却背负上千亿债务，且缺乏明确的偿债规划。背靠地方政府信用，这种软约束使得国有企业无需严格考量资金成本与投资回报，导致市场上的要素价格无法真实反映资源稀缺程度和使用效率。价格信号的失真，使得市场难以引导资源向高效领域集中，反而让大量资源沉淀在低效领域，进一步固化了资源配置的结构性失衡。

另一方面，要素市场的扭曲最终传导至产品市场，引发系统性的竞争生态失衡，其影响从企业行为到市场生态再到长期发展，造成较为深远的负面效应。

首先，预算软约束与非对称资本优势导致产品市场价格失灵。部分国有企业依托非市场化资源支持，敢于长期亏本运营，以低于成本的价格开展掠夺性竞争。这种行为直接剥夺了价格“发现价值”的核心功能，让价格信号彻底失真，打破了市场竞争的基本逻辑；其次，非对称的资源优势迫使部分行业陷入“内卷化”生存困境。依赖正常利润维持经营的民营企业，在失衡的竞争环境中难以持续，往往被迫跟随压价，陷入“低价—低利润—再降价”的恶性循环。本应提升效率的市场竞争，异化为消耗性的价格厮杀，导致市场整体生态恶化；第三，“内卷式”竞争抑制企业的研发与创新投入，削弱长期发展动力。当经营重心被低水平价格战裹挟、利润被压低，企业便难以积累资源投向技术升级与创新活动。这与西方大型科技企业持续投入研发、聚焦长期竞争力的发展路径形成鲜明对比，长远来看将制约产业整体进步与经济高质量发展。

（三）市场失灵倒逼政府介入，但行政干预存在边界难题

一方面，要素市场扭曲和竞争失序，往往会倒逼政府以更直接的方式介入市场运行。在实践中，当低价竞争、产能过剩等问题集中显现时，政府往往需要出面加以调控，以防范系统性风险、维护经济稳定。但若政府主要通过行政手段直接干预市场结果，例如简单关停部分企业或行政划定市场主体去留，可能在短期内缓解矛盾，却在中长期进一步削弱市场机制。另一方面，干预的公平性与“回位”问题亟待解决。国有企业与政府的天然关联，使得行政干预容易偏向国有主体，难以真正实现“竞争中性”，部分地方政府通过隐性补贴、政策倾斜保护本地国企，进一步固化了资源配置的结构性失衡。更关键的是，政府干预应是“短期补位”而非“长期替代”，但实践中往往存在“干预容易回位难”的问题，部分行政干预一旦启动便形成路径依赖，长期介入微观市场运行，导致市场丧失自我修复、自我优化的能力，最终陷入“干预—扭曲—再干预”的恶性循环。

四、以制度保障实现“有效市场”与“有为政府”精准协同

构建有效市场、发挥有为政府作用，本质上是一场制度层面的系统性重构。无论是所有制功能分工的明确、市场化全过程的规范，还是政府与市场协同逻辑的厘清，核心都离不开制度的刚性支撑与法治的全面保障。唯有将各项协同要求固化为可执行、可预期的规则体系，才能破解当前的结构性约束，让市场活力充分释放、政府作用精准发力。

（一）以明确的功能分工划定所有制边界，夯实公平竞争基础

在我国现实条件下，国有企业在相当一部分领域已经形成稳定布局，其在关系国计民生、国家安全和自然垄断领域中，具有不可替代的基础性作用。这一现实决定了，构建有效市场并不等同于弱化国有经济，而是要通过清晰的功能定位，使国有资本更好地服务于整体资源配置效率。为此，应通过制度性文件引导与规范国有资本的布局优化，同时以制度刚性保障民营企业在竞争性领域的平等准入权，清理资本、土地等要素获取中的隐性壁垒，让不同所有制主体在统一规则下展开充分竞争，从执行层面落实“功能互补、公平竞争”的所有制结构要求。

（二）将法治贯穿市场化全过程，强化协同运行刚性约束

资源配置扭曲、预算软约束和价格信号失灵，本质上都与法治约束不足密切相关。应通过强化法治对市场主体行为的刚性约束，特别是在反不正当竞争、成本约束和信息披露等方面，明确底线规则，提升恶性竞争和掠夺性定价的制度成本，使价格机制重新发挥应有的资源引导功能。法治化的关键，不在于增加管制，而在于提升规则的稳定性和可预期性。当市场主体能够明确预期自身在不同情形下面临的规则和约束，市场竞争才能从短期博弈转向长期理性决策，有效市场运行所需的信任基础才能逐步建立。

（三）明确责任边界，确保政府与市场各安其位

一方面，通过制度设计明确市场与政府的责任边界，避免干预错位与越位。当市场运行中出现显著外部性、公共风险或系统性冲击，导致价格信号在短期内无法反映真实供求和成本结构，例如重大突发事件、宏观环境急剧变化或金融冲击引发市场预期剧烈波动时，政府有必要依法、有序地出现，通过规则性、制度性手段对市场运行进行稳定和修复，其目标在于纠正因外部冲击造成的价格失真和竞争失序，而非长期替代市场作出资源配置选择。除此以外，凡属市场该管、能管好的领域，均严格恪守政府的干预边界；另一方面，在明确政府干预范围的同时，更要同步界定政府介入与回位的时机。当价格信号重新具备引导资源配置的功能、市场竞争秩序回归常态后，政府应及时退出对微观资源配置和企业经营活动的直接干预，回归规则制定者和监管者角色，防止临时性政策措施固化为常态化干预。只有当政府介入的条件与退出的节点都清晰、可预期，才能避免政府与市场角色混淆，推动有效市场与有为政府在各自边界内形成稳定、可持续的良性协同。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。