“十五五”统筹推进新基建的若干思考

新型基础设施是现代化基础设施体系的重要组成部分，为数字转型、智能升级、融合创新等提供关键支撑，主要包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施。加强新型基础设施建设，既是实施创新驱动发展战略，推动新技术、新产业、新业态、新模式实现快速成长的关键支撑，也是加快发展新质生产力、赋能中国式现代化建设的内在要求和重要着力点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，“适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造”。新基建“适度超前”这一表述首次写入五年规划建议。

图/中经视觉

“十四五”时期我国新型基础设施建设取得显著成效

2018年12月召开的中央经济工作会议首次提出“加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”，随后，中央政治局会议、中央深改委会议、国务院常务会议等顶层会议先后提及新型基础设施建设，并出台了一系列指导性文件。例如，2024年12月，国家发展改革委、国家数据局、工业和信息化部联合印发《国家数据基础设施建设指引》，提出“到2029年，基本建成国家数据基础设施主体结构，初步形成横向联通、纵向贯通、协调有力的国家数据基础设施基本格局”。

随着国家顶层设计不断完善和各项政策密集出台，“十四五”时期我国新型基础设施建设进入系统布局、规模推进的关键阶段，取得显著成效，成为稳定投资、扩大内需的重要抓手和经济社会发展的关键新动能，整体呈现规模领先、融合深化、创新驱动的显著特征。

一是‌数字基础设施全球领先。以5G、千兆光网、算力设施等为代表的数字底座日益坚实。《数字中国发展报告(2024年)》显示，2024年我国数据年产量已达41.06泽字节（ZB），同比增长25%，算力总规模达到280百亿亿次/秒浮点运算，位居全球第二。截至2025年6月，5G基站总数达455万个，千兆宽带用户达2.26亿户，较2020年分别增长5倍和34倍，光纤网络全面覆盖城乡，全国所有城市均已建成“光网城市”，为数字中国建设奠定了强大基础。

二是‌融合基础设施广泛应用。新一代信息技术深度赋能交通、能源、水利等传统领域，基础设施的智能化、绿色化转型步伐加快，智慧公路、智慧港口、智慧城市、智能电网、智慧水利建设全面推进。以智能交通为例，全国已有超过50个城市开展高级别自动驾驶试点，基于北斗的高精度定位服务覆盖国土全域，大幅提升运输效率与安全水平。工业互联网、智慧城市、智慧民生等应用场景不断拓展，电子商务、远程医疗、线上教育等民生设施加速构建，为经济社会发展和民生改善注入了新的动力和活力。比如，工业互联网覆盖全部工业大类，重点平台设备连接数超1亿台，“5G+工业互联网”项目超2万个。又如，新一代信息技术深度融入公共服务与社会治理，“一网通办”“一网统管”能力显著增强、远程医疗覆盖大部分脱贫县和边远地区、智慧教育平台惠及亿万师生，人民群众在共享数字中国建设成果上的获得感、幸福感、安全感持续提升。

三是创新基础设施加快优化。重大科技基础设施、科教基础设施和产业技术创新平台建设稳步推进，为原始创新和关键技术攻关提供了关键支撑。截至2025年11月，我国在建和运行的大科学装置已超过65个，20个国家科学数据中心数据总量比“十三五”末期增长5倍，31个国家库资源保有量稳步提升。“中国天眼”发现超1000颗新脉冲星，超过国际其他望远镜发现脉冲星数量的总和；我国自主研制的可控核聚变装置“中国环流三号”实现了“双亿度”的运行突破，进一步提升了稳态运行能力。

当前阶段适度超前布局新型基础设施要有战略紧迫感‌

当前，各国围绕新型基础设施建设加速前瞻布局。以数字基础设施建设为例，日本政府推动5G和光纤普及，扩大5G专网的范围，促进人工智能、物联网、8K高清等技术在通信、广电、邮政、医疗等领域的应用，构建“社会5.0”超智能社会；韩国政府推出“数字大坝”，并计划建设电力容量高达3000兆瓦（3GW）的世界最大人工智能（AI）数据中心，该数据中心是美国OpenAI和软银集团在德克萨斯州建设的“星际之门”（Stargate）数据中心计划的3倍。

在全球新一轮科技革命与产业变革正悄然展开的背景下，适度超前布局新型基础设施要有战略紧迫感。一是‌技术迭代加速，不适度超前意味着被边缘化‌。当前，以人工智能、5G等为代表的新一代信息技术发展迅猛，新型基础设施建设步伐迟缓，就无法为产业升级和新质生产力发展提供坚实支撑，导致在未来的全球科技和产业竞争中处于不利地位。二是‌投资与发展的窗口期稍纵即逝‌。新型基础设施建设具有“投资现在、创造未来”的杠杆效应。‌适度超前布局“新基建”，不仅能对冲传统投资的下滑，更能优化投资结构，引领内需回暖。反之，则需要付出更高的追赶成本。三是‌应对国际竞争的必然要求‌。面对各国都在加快布局数字经济和新型基础设施，我们必须保持战略定力，以“不进则退”的清醒和“慢进亦退”的紧迫，大胆探索和创新，才能在竞争中赢得主动。‌

我们也要清醒地看到，激烈的国际竞争背景和《建议》提出“适度超前”的要求相比，我国在新型基础设施建设中也存在一些共性挑战与问题。一是顶层设计与统筹规划协同有待提升。目前国家层面尚未形成促进新型基础设施建设的总体指导意见，导致在布局、建设、保护以及各类新型基础设施间的协调发展等方面缺乏整体设计，不同部门、地区在推进“新基建”过程中，存在“碎片化”和“孤岛化”现象，项目布局重叠与空白并存，标准兼容与数据共享尚存在提升空间。如部分省份为争夺算力指标，以小于等于0.3元/度的电价补贴等政策无序招商，加剧了智算中心过剩与企业亏损问题。二是“新基建”核心技术自主可控能力亟待加强。“新基建”涉及的芯片、高端服务器、工业设计软件、基础算法等底层关键技术领域对外技术依存度依然较高。三是新型基础设施协同化程度有待提升。边缘计算等新型基础设施布局不足，传统基础设施数字化、智能化转型升级步伐有待加快，数字基础设施建设运营统筹化、集约化程度不高，数字基础设施互联互通、共享利用还面临诸多堵点难点。四是多元主体参与的可持续投融资模式尚未成熟。“新基建”项目普遍具有前期投入大、回报周期长、直接经济效益不明显的特点，主要依赖政府专项债和国有企业投资，经营主体参与度不高，民间资本和多元化金融工具参与度不足。五是符合“新基建”发展特点的制度保障有待进一步完善。能源消耗方面，5G基站单站能耗是4G单站的2.5倍—3.5倍，全国基站年电费超400亿元，缺乏降本增效的专项政策；低空经济等新兴领域基础设施建设缺乏统一技术标准；设施运营维护产生的数据安全与隐私保护法规有待完善，极端环境设施运维责任模糊等。

“十五五”时期要进一步强化战略性前瞻性布局

“十五五”乃至未来较长一段时期，要进一步强化战略性前瞻性布局，积极扩大有效投资，打造适度超前、安全可靠、系统完备、带动力强的新型基础设施体系。

一是强化顶层设计与统筹规划。出台国家新型基础设施建设中长期规划和行动方案，统筹协调“新基建”供给能力水平、区域空间分布、技术层次结构、建设时序规模等与经济社会需求动态变化之间的关系，明确战略路径、阶段目标、重点领域、空间布局、技术标准体系等，优先支持建设满足群众迫切需求、对实体经济带动作用突出的新型基础设施。推动建立跨部门跨区域的重大新型基础设施建设和运营协同机制，打破部门、行业、区域分割带来的壁垒，推进重大战略新型基础设施一体化发展。强化新型基础设施标准体系建设，在数据接口、通信协议、平台架构等关键环节提升标准的兼容开放程度，提升互联互通和融合发展水平。

二是以强化共性技术攻关筑牢自主可控根基。发挥新型举国体制优势，实施“新型基础设施核心技术攻坚工程”，支持科研院所、高水平研究型大学、新型研发机构、科技领军企业等国家战略科技力量，在高端芯片、大模型核心算法、基础软件、关键材料、先进工艺等制约新基建自主可控的最急迫、最薄弱环节加强基础研究和关键核心技术攻关。围绕自主安全可控，集成国内顶尖工程领域科研院校与龙头企业，推动成立国家新型基础设施关键技术重点实验室、产业联合体等，鼓励自由探索和颠覆性创新，为未来“新基建”的迭代升级储备原创性技术。强化关键技术和产品供应链的风险评估与预警，培育一批具有国际竞争力的本土核心企业和生态主导型企业，搭建国产软件管理平台，加强国产化应用软件、国产化中间件、操作系统与国产芯片之间的兼容适配，积极推动国产技术和产品在“新基建”重大项目中的规模化应用。支持在具备条件的行业领域和企业探索区块链、基础软硬件、边缘计算、云计算、大数据、5G、人工智能等新一代新型基础设施建设技术应用和集成创新。

三是前瞻布局面向未来发展所需的关键新型基础设施体系。加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施。发展卫星互联网，推进第六代移动通信（6G）网络技术研发。加强交通、能源、市政等传统基础设施数字化、智能化改造，形成适应智能经济、智能社会需要的基础设施体系。高标准建设和运营国家数据基础设施，加快建设适应数据要素特征、促进数据流通利用、发挥数据价值效用的数据基础设施，推动数据汇聚、处理、流通、应用、交易等功能有序高效运转，促进数据共享。构建全国一体化大数据中心体系，推动智能计算中心有序发展，建设若干国家枢纽节点和大数据中心集群。积极发展车联网等融合基础设施。发展数据空间、隐私计算、区块链、数据脱敏等技术，有效提升数据流通环节安全可靠水平。健全网络和数据安全保障政策、制度、标准体系，提升网络和数据安全保障能力。

四是提升既有新型基础设施融合利用效能。持续扩大5G网络的覆盖范围，积极推动5G-A和F5G-A网络建设的先行先试工作，提速建设光网之都、万兆之城，整合地面5G/光纤网络、空中无人机、低轨卫星互联网和水下通信网络，为经济社会活动和国家安全提供全天候、全空间的信息服务保障。强化算力建设及算力跨区域、跨部门整合调度，推出智能算力加速专项计划，强化大模型算力建设力度。推动异构网络融合互通，推动5G与卫星网络、地面网络以及低中高速移动物联网等多种异构网络的融合互通，提升整体网络的性能和可靠性。加强IP承载和光传输的融合发展，推动接入网、城域网和骨干网的同步扩容升级。加强算网协同规划与建设，构建国家数据中心集群直联网络，提升数据中心之间的数据传输效率和协同能力，实现算力资源的跨区域共享和调度。推进云网边一体化智能调度服务，加强算力设施与网络设施的协同规划与建设，实现算力资源的高效利用和灵活配置。

五是强化新型基础设施建设多元保障。探索设立国家新型基础设施发展基金，重点支持具有强公益性、战略性的项目。充分发挥中央预算内投资引导带动作用，用好中长期贷款、地方政府专项债、政策性开发性金融工具，加大对新型基础设施建设的支持力度，增强社会资本参与投资的积极性。推广基础设施领域不动产投资信托基金，盘活“新基建”存量资产。探索项目收益债、绿色债券、知识产权证券化等多元化融资工具。出台专项政策，对从事“新基建”核心技术研发的企业和“新基建”重点领域投资运营和模式创新的经营主体，给予贴息、税收减免、加速折旧等激励。

（北京市科学技术研究院数字经济创新研究所研究员 王峥）