追踪｜“非粮化”整治下百亩苗圃被毁，高院提审后涉案镇政府同意评估损失

转自：界面新闻

2025年12月30日，在经四川省高院提审并撤销了原审裁定后，四川宜宾因“非粮化”百亩苗圃被强行清除一案，由宜宾市南溪区人民法院继续开庭审理。

2022年12月，在四川宜宾开展的整治土地“非粮化”行动中，成都花卉种植户刘满润在该市江南镇种植的近百亩三角梅被铲除掩埋，损失超千万元。自2020年国家启动耕地“非农化”“非粮化”整治以来，一些地方政府为完成指标出现简单化、“一刀切”式治理，导致部分农业经营主体投入多年的经济作物被短时间内铲除，矛盾凸显，如何平衡保护耕地与保障农业经营主体的合法权益，成为基层治理的一大考验。

界面新闻此前报道，刘满润遂提起行政诉讼，主张赔偿损失，但下发整改文件的宜宾市自规局三江新区分局和文件执行单位江南镇政府均否认参与强制清除，一、二审法均以证据不足为由驳回刘满润的起诉。刘满润不服，向四川省高院申请再审。

2025年7月31日，四川省高院裁定认为，根据各方当事人向一审法院提供的相关证据，再审申请人提起本案行政诉讼有初步证据，一审、二审法院以再审申请人提供证据不足为由，驳回再审申请人的起诉，确有不当，由该院提审。

2025年9月30日，四川省高院再次作出裁定，综合全案证据认为，“清除案涉地上附着物即三角梅的行为应为江南镇政府所为，再审申请人提起本案并非没有事实依据。一审裁定驳回再审申请人的起诉，二审裁定对一审裁定予以维持，认定事实错误。”该院作出终审裁定，撤销一、二审法院的裁定，并指令四川省宜宾市南溪区人民法院继续审理。

涉案土地所在片区目前已成为“天府良仓”项目所在地。 受访者 图

12月1日，宜宾市南溪区人民法院在四川省高院作出裁定后首次开庭。刘满润告诉界面新闻，当日庭审的争议焦点，集中在“强制清除行为是否由江南镇政府实施”。尽管镇政府方面仍坚持辩称系村民小组“自行复耕”，并否认自身实施强制清除，但在四川省高院此前已明确认定“清除行为系镇政府所为”的背景下，这一辩解显得难以自洽。

庭审期间，刘满润申请调取2022年4月8日由宜宾市三江新区管委会作出的《2022年江南镇"旱改水"项目工作推进会议纪要》，该会议纪要载有土地流转过程中对地面附着物的补助标准。法院随后宣布休庭。

刘满润说，在12月30日的庭审中，江南镇政府方面面对这份证据，仍继续否认实施强制清除行为，但态度有所“软化”，同意委托第三方机构对损失开展司法评估，以商讨赔偿事宜。

此次庭审，被告一方由江南镇政府政法委员张兴良及代理律师出庭，庭审持续了约两个小时。江南镇镇长林中海未回应界面新闻的置评请求。

刘满润表示，此前四川省高院已在再审裁定中确认，清除三角梅行为系江南镇政府所为，并撤销一、二审裁定，指令原审法院继续实体审理。基于这一法律认定和其他证据，本轮庭审中，“镇政府否认参与”的辩解很无力，法院“大概率会认定镇政府的行为属于违法”。

根据《土地管理法》第83条，若涉及非法占用土地修建建筑物、构筑物，行政机关需先作出“责令限期拆除”的行政处罚决定；当事人逾期不拆除且不起诉的，应由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行，镇政府无权自行组织强制拆除或清除。

此外，根据根据多地乡镇一级政府公开的权责清单，镇政府仅在乡、村庄规划区内的违法建设场景中，具备有限的强制拆除权，但对耕地内的作物清除（如苗木、经济作物），全责清单并未明确镇政府具备这一强制权力。根据“法无授权不可为不可为”的原则，江南镇政府的行为明显属于违法。

庭审期间，刘满润看到了2022年4月8日由宜宾市三江新区管委会作出的《2022年江南镇"旱改水"项目工作推进会议纪要》，其中明确，对因“天府粮仓”建设涉及土地流转且存在经济作物种植的，应依法给予补助，并对不同作物给予差异化补偿标准，苗木补偿上限为每亩约2500元。这一文件也从侧面印证了镇政府的强制清除行为。

这份会议纪要中对地面附着物明确了补助标准，江南镇镇长林中海参会。受访者图

刘满润说，从国家政策与法律框架看，严格管控耕地“非农化”“非粮化”并不意味着可以绕开合理补偿、跳过法定程序，更不意味着基层政府具有直接实施强制拆除的行政强制权，该案中江南镇政府的行为涉嫌滥用职权。

四川省委省政府决策咨询委员、西南交通大学公共政策研究中心主任陈光教授指出，在法律层面上，复耕复种、严格保护永久基本农田，是国家土地管理的刚性要求。但对于存量土地上形成的“非粮化”现象，国家政策其实明确要求“分类整改、分步推进、设置过渡期”，以避免简单化操作。

过去，虽然国家对耕地用途有明确规定，禁止在基本农田上种树、挖塘等“非粮化”行为，但由于种粮效益低、补贴未能有效激励实际种粮，基层政府普遍对耕地改种经济作物采取默许和放任态度。

陈光告诉界面新闻，根据国土资源部与农业农村部的相关文件，整改应当遵循“分类有序”原则：若涉及永久基本农田被占，应优先整改并恢复种植功能；但对于一般耕地，如确难恢复，可由县级政府统筹落实耕地“进出平衡”，通过土地整理、复垦等方式实现整体平衡。同时，整改过程需设置合理的过渡期。考虑果树结果期、苗木生长期等生物周期，错开关键生长节点，防止因政策急转而造成经营主体重大损失。

在赔偿问题上，刘满润称不仅存在数百万元直接投入，还包括长期经营性增值损失，预估损失金额“至少应在1000万元以上”，后续赔偿问题将成为审理重点。