重磅定调！国有农场享有土地长期使用权，政府收回农用地，土地补偿费必须归农场，承包者无资格申领！

人民法院案例库入库标题：

李某诉灵武市人民政府土地收回补偿案

——收回国有农场农用地的土地补偿费应当支付给国有农场

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

某公司诉湖南省衡阳市珠晖区人民政府行政强制执行及行政赔偿案

——强拆主体不能仅凭民事主体自认而认定

关键词：行政 / 行政补偿 / 国有农场 / 收回补偿

【裁判要旨】

1.违法强拆行为适格责任主体应结合法律规定、全部在案证据及土地最终用途等情况综合判断，而不能仅凭民事主体自认。在房屋的强制拆除与项目建设存在高度关联的情况下，除非行政机关能提供相反证据证明其与拆除行为完全无关，否则可以推定涉案强制拆除行为在其主导下实施，其系涉案强拆行为的责任主体，并应承担相应的法律责任。

2.违法强拆行为发生后，行政机关具有及时采取补救措施的义务。在双方未能协商一致的情况下，行政机关应及时作出相应的书面决定，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，以便妥善解决强制拆除与补偿安置的遗留问题。

【基本案情】

案涉土地为国有农场农用地。1998年11月20日，李某与灵武矿务局磁窑堡煤矿签订《果园承包合同书》，约定李某承包灵武矿务局磁窑堡煤矿的果园，承包期间为1999年1月1日至2013年12月31日。现李某以灵武市人民政府（以下简称灵武市政府）于2008年修下白路占用其承包果园13.2亩、2009年修高架桥征占其承包果园2.39亩、2012年修快速通道征占其承包果园20.08亩、2014年推毁围墙占取其承包果园5.56亩的补偿中不包含土地补偿费为由，起诉请求灵武市政府支付征占其41.2亩承包果园的土地补偿费共873604.80元。

【法院判决】

宁夏回族自治区银川市中级人民法院于2020年11月2日作出（2020）宁01行初402号行政裁定：

驳回李某的起诉。

宣判后，李某提出上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院于2021年1月21日作出（2020）宁行终489号行政裁定：

驳回上诉，维持原裁定。

李某不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院于2021年9月28日作出（2021）最高法行申7934号行政裁定：

驳回李某的再审申请。

【裁判理由】

国有农场，又称国营农场，是在我国特定的历史条件下建立起的全民所有制农业企业。根据一审时有效的原《土地管理法》（2004年修正）第8条、原《土地管理法实施条例》（2014年修订）第2条以及《国营农场工作条例（试行草案）》第5条的规定，国有农场的土地、森林、水域等，以及其他一切生产资料和财产，属全民所有即国家所有。国有农场和农村集体经济组织是两类完全不同的组织形式，一般情况下，国有农场的农业从业人员属于国有农场的农业职工或者与国有农场签订承包合同的个人或组织，其因国有农场农用地收回所享有的补偿安置在本质上不同于农村集体土地征收中对农民的补偿安置。关于国有农场农用地收回过程中涉及的土地补偿问题，《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》中明确：国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。

申言之，集体土地征收时，因土地系农村集体经济组织所有，土地补偿费由该农村集体经济组织取得。国有农场农用地收回时，虽然参照农村集体土地征收的补偿标准、所列项目进行补偿，但是，国有农场的土地和其他资产属于国家所有，农场土地的出让、转让、划拨等都是国有资产的处置行为，处置收入亦应属国家所有。因此，国有农用地收回与农村集体土地征收所涉土地补偿费性质不同、权属不同，国有农用地收回时，不应按农村集体土地征收时的补偿安置方式分配土地补偿费。国家在收回国有农场农用地时，土地补偿费应当支付给土地的长期使用者即国有农场。

就本案而言，李某并非案涉国有农用地的长期使用权人，不是土地补偿费的法定补偿对象，无权取得其所诉承包果园的土地补偿费。参考以上复函，长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人；但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场。李某如符合该规定则可依法定途径另行主张权利。

【案件相关】

《中华人民共和国土地管理法》第9条（本案适用的是2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》第8条）
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条（本案适用的是2014年7月29日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条）
《国营农场工作条例（试行草案）》（1979年8月1日）第5条

一审：宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2020）宁01行初402号行政裁定（2020年11月2日）
二审：宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行终489号行政裁定（2021年1月21日）
再审审查：最高人民法院（2021）最高法行申7934号行政裁定（2021年9月28日）

（行政庭）

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