在地方债、生产和消费三角关系中，明年积极的财政政策将倾向谁？

内容提要：

全国财政工作会议定调2026年继续实施更加积极财政政策，扩大支出盘子、提高资金效能。在地方债、生产、消费三角关系中，积极财政政策的着力点仍将倾斜供给端与地方债化解：消费刺激措施路径依赖、缺乏新意、效果边际递减；六大任务中四项聚焦投资生产；同时将加强转移支付助地方化债。广义财政赤字攀升至历史高位，如何平衡刺激规模与债务风险成积极财政政策的难题。

一、2026年的财政大盘基本定调——继续实施更加积极的财政政策。

根据财政部新闻办消息，全国财政工作会议12月27日至28日在北京召开。会议总结2025年财政工作，布置2026年重点任务。

继12月上旬的中央经济工作会议定调后，在这个周末的财政部会议上，明确明年继续实施更加积极的财政政策，扩大财政支出盘子，同时提高政策精准度和有效性。

这意味着，在中国经济总体仍承压的背景下，明年财政政策在力度上大概率“只强不弱”。同时，官方注意到地方债问题尚未根本解决，因此明年中央对地方的财政支持力度有望进一步增强。

会议指出，明年将继续实施更加积极的财政政策，提高精准度和有效性，着力“扩内需、优结构、增动能、惠民生”。

从财政政策的文字表述来看，今年更加积极的财政政策五大方向与去年基本一致，但措辞稍有不同。相较于去年明确提出“加大支出强度”、“安排更大规模政府债券”，今年的文字表述变为“扩大财政支出盘子，确保必要支出力度”，以及“优化政府债券工具组合，更好发挥债券效益”，对于财政部新闻稿略有区别的文字表述，一些研究人员认为，这显示出官方更注重提高财政资金的支出效益。

与此同时，对地方债务问题的排序，从去年的第五位提至第三位，表述从去年的“进一步增加对地方转移支付，增强地方财力”，调整为“提高转移支付资金效能，增强地方自主可用财力”。

这次财政会议部署明年财政工作的六项重点任务，包括坚持内需主导，支持建设强大国内市场；支持科技创新和产业创新深度融合，加快培育壮大新动能；推进城乡融合和区域联动；加强民生保障；推动全面绿色转型；加强国际财经交流合作。

在财政约束方面，会议强调，要全面加强财政科学管理，持续落实党政机关“过紧日子”，加强政府债务管理不放松，推动健全国有资产管理体系。

对于外界关注的促消费政策，财政部长蓝佛安在会上明确，明年将继续支持消费品以旧换新政策，同时促进居民就业增收，进一步加大财政教育投入等。

二、在地方债、生产和消费三角关系中，明年积极的财政政策将倾向谁？

一些媒体在解读明年将如何继续实施更加积极的财政政策，即财政支出的重点将放在哪里时，12月29日的《经济参考报》在题为“部署六大重点工作，2026年积极财政政策发力可期”一文中，引用粤开证券首席经济学家罗志恒的观点称，“（明年的财政支出将）从过去的重视投资转到投资和消费并重，从过去重视供给转向供给和消费并重，从重视企业转到企业和家庭并重，这都是财政支出结构不断优化的体现”。

不过，三郎认为这种观点过于主观，并不客观。因为这种解读完全忽略了财政政策的路径依赖，忽视了全国财政工作会议新闻稿中对于生产和消费方面描述的比例和着力点，以及会议新闻稿中对政府债、生产和消费所表述的明年的安排计划的可实施程度。

1，明年的财政支出对消费的支持，完全依赖原有路径，毫无新意。

的确，在新闻稿中，对明年的财政资金投向提及了将深入实施提振消费专项行动，继续安排资金支持消费品以旧换新，调整优化补贴范围和标准；优化个人消费贷款贴息及服务业经营主体贷款贴息政策；切实加强民生保障，促进居民就业增收；支持办好人民满意的教育，提高医疗卫生服务保障水平；完善社会保障体系，在满足民生需求中拓展发展空间等措施。

但其中有明确落实可能的，都是在2025年已经出台的几项措施，比如消费品以旧换新，个人消费贷款贴息及服务业经营主体贷款贴息政策。而且这些可落地的措施存在以下问题：

一是在连续几年实施消费品以旧换新措施后，中高收入阶层该换新的大多已经换新，可以肯定，换新措施对消费刺激的效果必然会边际递减。

二是由于债务收入比高企，债务风险较大，在家庭和民企主动修复资产负债表周期中，他们对信贷的需求萎缩，此时贴息刺激必定事倍功半。

三是我们疫后这几年的消费刺激措施，都集中于针对消费率低、投资率高的中高收入人群，完全忽略了投资率低、消费率高的中低收入人群，用公共财政资金持续补贴中高收入人群，既不合理，效果也欠佳。11月份的社会消费品零售总额同比增长幅度大幅回落至1.3%就是明确的警示。但2026年的财政政策中，依然缺乏这方面的措施。

四是提出的“强化保基本、兜底线，切实加强民生保障”措施中，几个落脚点都是原则性的口号，比如“促进居民就业增收，支持办好人民满意的教育，提高医疗卫生服务保障水平，完善社会保障体系”，这些话几乎年年讲，年年如此。

2，明年积极的财政政策，着力点依然倾斜在供给端。

2026年财政工作明确的六方面的重点任务，有四个重点任务是=放在投资和生产方面。

第一大任务打着“坚持内需主导”的旗号，但落脚点却放在“支持建设强大国内市场”上，属于政府的投资方向。我们知道，但凡财政提出支持某项经济工作的，必定会安排项目资金。

第二大任务“支持科技创新和产业创新深度融合，加快培育壮大新动能”，这是明年财政支出对产业补贴的结构性调整思路，支出的对象依然是企业。

第三大任务是“推进城乡融合和区域联动，拓展发展空间”。这是财政明年在投资端的侧重点的调整，支出的对象还是固定资产投资和基建项目。

第五大任务讲的是推动全面绿色转型，加快建设美丽中国。这几年财政政策都有这方面的内容，指出的方向主要是环保工程、新农村工程，也属于政府投资方向。

第四大任务讲的是支持保障和改善民生方面，上面分析了，都是几句原则性的口号。第六大任务是加强国际财经交流合作，讲的是财政系统内部的事，与消费完全无关。

明年六大任务，一个专讲如何投资企业，三个专讲如何投资项目，即四个任务集中于生产与投资端，都属于如何投资供给。一个讲保民生，但非常原则。

3，地方债问题尚未根本解决，依然是财政支出的重点之一。

从目前的数据来看，中国整体的经济形势不仅没有发生根本变化，在投资和消费上，似乎更弱了，在生产和出口上，似乎更强了。而地方政府的隐性债务和国际贸易环境，也没有明显的好转。这些基本面和财政政策的惯性，决定了一方面明年财政支出在强度上应是只强不弱，在结构和方向上，对重点领域、重点行业的财政支持力度仍会持续加大，但在财政支出排序上，中央财政明年对地方政府的财政支持可能进一步加强，这也反映出财政部在信息方面存在一定滞后，地方债务问题长期积累、恐怕尚未得到根本解决。

这意味着，中央财政一方面要帮地方继续置换投融资平台的隐性债务，另一方面也要给地方一定的财政空间，使地方在完成各类保障和建设时，至少有基本的财力补充。

可以肯定地是，最近十年在经历了多轮化解地方隐性债务风险后，由于地方政府已经确信“子债父还”的潜规则，边化债边借债的现象可能普遍存在。因此，如何加强债务管理将是明年全国财政工作的重点之一，而在形成对地方债务的刚性约束制度之前，如何继续帮助地方真化债、实化债，不能为了化债而产生新的债，也是中央财政明年的财政支出重点。

三、广义财政赤字攀升至历史新高，如何平衡赤字风险与财政刺激规模，是一道难题。

2025年1-11月份，我国一般预算收入与基金收入的广义财政收入为24.08万亿元，一般预算支出与基金支出的广义财政支出却达到34.07万亿元，预估全年广义财政赤字将达到11.5万亿元，广义财政赤字将攀升至8.5%的历史新高。

在经济低迷周期中，财政扩大政府支出，改善资本配置无疑是必须的，但如何在支持增长与控制债务风险之间取得平衡，不仅是一门学问，也是确保经济风险的必修课。

三郎认为，财政部应该意识到了这个严重问题，所以周末财政会议的新闻稿中，财政部表示计划通过更有效的转移支付来增加支出并增强地方政府的支出能力，同时明确提出，“更积极的财政政策不仅体现在资金规模上，更重要的是提升资金使用效率和效能”。这意味着2026年财政部的支出规模增长可能不会太高，着力点可能会放在重点加强财政与金融工具之间的协调，以及如何提升财政资金使用效率和效能方面。

随着地方“隐性债务”相关的风险依然存在，房地产继续低迷和贸易紧张加剧，货币宽松空间正在缩小，持续的积极财政支出显著推升了赤字率，积累了越来越大的政府债务风险。

但从财政部目前的财政支出方案来看，财政部可能还未找到提高财政资金使用效率和效能的途径。财政部的新闻稿称，明年财政支出的重点是增加“新质生产力”的投入，即对先进制造和技术创新的投入，以及通过简化税收优惠和财政补贴，打造更加统一的国内市场。

很显然，这种继续倾向供给的财政资金支出方向是不太可能提高财政资金使用效率的。因为目前经济低迷的核心在于国家对供给的投入太多，对消费的投入太少，这种持续的偏向供给的资金分配，导致了严重的生产过剩和需求不足。在这种供需失衡的经济结构中，财政资金刺激的重点，显然应该是如何增加个人收入，提高社会保障水平，进而通过刺激消费来实现消费与供给的动态平衡。而继续投资“新质生产力”，依然是投资供给，加剧供需失衡。这种财政支出显然找错了方向。

【作者：徐三郎】