UNESCO发布终身学习国际比较报告

2025年12月10日，联合国教科文组织（UNESCO）发布《从设计到成效的终身学习权利：澳大利亚、加拿大、法国、爱尔兰、韩国和新加坡的案例分析》（Lifelong learning entitlements from design to impact：Cases of Australia, Canada, France, Ireland, the Republic of Korea and Singapore）报告，探讨了澳大利亚、加拿大、法国、爱尔兰、韩国和新加坡这六个国家如何通过个人学习账户、代金券、补贴和税收优惠等创新方案，将终身学习权利（LLLE）付诸实践。

这些机制将培训权利直接与个人而非工作岗位挂钩，使教育更具可转移性、包容性和面向未来。目前已有超过380万人受益于终身学习权利，事实证明，它已成为支持职业转型、增强公平性和应对不断变化的劳动力市场的有力工具。该报告总结了各国不同的实践经验，为世界各地的政策制定者提供了关于如何设计、实施和推广终身学习体系的宝贵见解，确保不让任何人掉队。

该报告的具体内容概述如下：

1.为什么要讨论终身学习权利？

终身学习的概念已成为可持续发展的核心关注点。终身学习使个人能够在其整个生命周期中不断获取知识和技能，适应不断变化的环境，并为社区和社会做出贡献。终身学习的视角融合了基础知识、基本技能和批判性思维能力的获取，以及适应不断变化的工作世界和绿色数字化转型（即双重转型）的机会——这是可持续发展的基石。UNECSO的政策是，终身学习应涵盖所有年龄段，从幼儿到老年；涵盖所有教育阶段，从小学到高等教育和职业教育；涵盖所有学习模式，如正规教育、非正规教育和非正式教育；在所有学习领域和空间进行，包括学校、社区、工作场所和数字环境；并服务于多种目的，从个人成就到职业发展。

在快速变化的经济环境中，UNESCO成员国对终身学习的重要性日益增强已逐渐达成共识。政策制定者越来越认识到，终身学习是可持续发展的关键因素。在快速变化的环境中，这一点尤为重要，因为包括技术发展、人口结构变化、预期寿命延长、全球供应链重组以及新冠疫情等外部冲击在内的各种因素正在颠覆未来的工作和生活。

有效的终身学习体系需要支持性政策和投资，并需要动员各方力量，构建包容且符合各国、各州、各地区和各社区需求的学习生态系统。此类生态系统应增强个人对培训的选择权和责任感；并且应具有可转移性，不受就业变化的影响；增强劳动者的自主性，促进职业发展，并鼓励他们参与培训。

近年来，终身学习权利已成为一项前景广阔的政策工具，旨在支持和赋能个人终身追求学习。通过终身学习权利，培训权利与个人而非其工作挂钩。从人权角度来看，这一点尤为重要，因为教育和终身学习被视为一项基本人权，有助于男女摆脱贫困，消除不平等，确保可持续发展，并满足非标准就业形式兴起和职业碎片化带来的新需求。世界各国正日益资助旨在使培训权利“可转移”的举措，使其遵循个人的选择，而非由供给主导。

一些国家已制定包含终身学习权利条款的国家法律框架。UNESCO于2023年在12个国家和美国一个州开展了一项内部文献综述，发现各国已采取多种法律法规措施来促进教育质量和终身学习。这些措施旨在提高劳动生产率，改善就业状况，减少弱势群体之间的不平等，并提供多元化的发展途径和获得认可资格的途径。这些措施侧重于成人教育，涵盖职业技术培训、劳动力技能发展、技能再培训（reskilling）和技能提升（upskilling），尤其重视读写能力、基础技能、数字技能和职业技能。

2.六国是如何落实终生学习权利的？

报告发现，澳大利亚、加拿大、法国、爱尔兰、韩国和新加坡这六个国家已出台实质性政策并实施了具有终身学习机会特征的计划，同时还制定了相应的财政措施，以支持普及或近乎普及终身学习机会。这些举措涉及不同类型的终身学习机会方案，包括代金券（澳大利亚、韩国、新加坡）、补贴（爱尔兰）、个人学习账户（法国）和税收抵免（加拿大）。

个人学习账户通常被视为保障个人享有终身学习机会的理想机制，因为资源可以积累并在不同工作和就业状况变化时结转。补贴为个人提供直接的培训补助，通常无需个人投入资金，但可以由个人共同出资。代金券有望增加个人选择，提高弱势群体的购买力，并促进培训机构之间的竞争。在税收体系健全的国家，可以利用税收优惠来鼓励成人学习。

6个国别的具体做法如下：

澳大利亚——《国家技能和劳动力发展协议》（NASWD）是一项于2012年签署的政府间协议，旨在为个人提供技术职业教育和培训（TVET）的代金券。这些代金券以选择性方式运作，允许学生自由选择自己喜欢的课程和培训机构。该协议的初期实施显著提高了首批推广州的TVET入学率。然而，由于担心成本上升和欺诈问题，一些州决定不再推广该协议。2021年进行的一项全面评估显示，最初的目标并未实现，因此提出了进行重大改革的建议。随后，2023年，新上任的工党政府宣布了一项新的技能协议，旨在增加对公共部门培训机构的资金投入。

加拿大——加拿大培训抵免（CTC）是一项旨在消除在职人员职业发展障碍并促进继续教育投资的计划。CTC每年为25-64岁的加拿大就业人士提供250加元（约合180 美元）的可退税税收抵免，可随时间累积最高至5000加元（约合3,600美元）。该计划由联邦政府管理，覆盖范围接近全民。2021年的数据显示，CTC花费了1.8亿加元（约合1.33亿美元），资助了超过58万名学员，约占劳动力的3%。然而，有证据表明，税收抵免的使用率随收入的增加而增加，而低收入人群的使用率较低，这加剧了优势群体和弱势群体之间的技能差距。

法国——2014年推出的“人员培训账户”（Compte personnel de formation，简称CPF）是目前最重要、最全面的个人学习账户（ILA）项目。多年来，该项目一直备受关注。2019年，CPF进行了重大改革，实现了福利的完全货币化。自2024年起，CPF以可携带的信用额度形式发放，每全职工作一年可累积500欧元（约合560美元），上限为5000欧元（约合5580美元）。其资金来源为对雇主征收的平均0.2%的工资税。近期数据显示，改革取得了成功，2021年有超过200万名学员参加了相关课程，是2020年的两倍。此外，失业人员、低技能人员以及女性使用CPF的比例更高，这表明该福利有效地惠及了更多弱势群体。然而，政府仍在持续应对欺诈性申请带来的挑战；例如，2022年通过了一项法律，禁止任何形式的招揽行为，以换取CPF资助的培训。

爱尔兰——爱尔兰。尽管该国目前拥有种类繁多的终身学习权利，但仍缺乏个人学习账户（ILA）。这些可以通过扩展其现有的两大主要项目来引入：一是eCollege，其灵活的访问方式允许个人随时随地注册课程，并依靠外部颁证机构认证行业认可的资格证书；二是Springboard+，它为从非学位证书到硕士学位的各种课程提供大量补贴，但往往资金不足，无法满足需求。2023年，Springboard+向约22000名申请者发放了9300份补贴。这两个项目都与雇主和就业界保持着密切联系，并通过对课程提供商的严格要求来确保质量。

韩国——2020年，韩国用“国家学习卡”（NLC）取代了之前的“个人学习卡”（ILC）。该制度提供准全民覆盖服务，仅不包括政府官员、私立学校教师和高收入人群。其主要目标是提高参与者的就业能力，并确保职业课程的普遍可及性。NLC初始提供300万韩元（约合2000美元）的个人代金券，之后在就业中心进行评估后还可额外获得200万韩元（约合1350美元）的补充代金券。通常情况下，培训参与者需要承担部分培训费用；但弱势群体可免缴。NLC代金券可在五年内使用，无论个人的工作状况如何都会一直有效。一个重大的挑战在于提高质量标准。此外，参与人数较少，2021年在2850万劳动力中，约有100万人利用了这项福利。它在年轻劳动人口中更受欢迎，许多人都认为这种培训有助于他们在毕业后找到工作。

新加坡——2014年，新加坡启动了“技能创前程”（SkillsFuture）计划，这是一项旨在帮助个人终身充分发挥潜能的全国性综合计划。该计划催生了一系列支持终身学习的工具。其中，技能创前程代金券（SkillsFuture Credit，简称SFC）于2015年推出，为25岁及以上的公民提供500新加坡元（约合390美元）的初始补助，可用于超过2万门符合条件的课程。2020年，补助额度增加了500新加坡元，计划于2025年到期。此外，40-60岁的公民还可获得额外的500新加坡元（约合390美元）补助，为中年从业者提供技能再培训和提升的机会。然而，欺诈仍然是一个重大挑战。2017年，新加坡查获了超过4400起虚假的技能创前程培训补助申请，涉案金额超过200万新元（约合150万美元）。据新加坡教育部统计，在240万劳动力中，技能创前程培训补助的利用率较为温和：截至2022年，约有19.2万符合资格的人员（占8%）使用了该补助。这似乎表明，仅仅消除经济障碍不足以激励人们参与培训。

3.如何有效落实终身学习权利？

该报告基于6个国别案例研究向政策制定者提出以下关于终身学习计划（LLLE）设计和实施的建议：

• 在设计相关举措时，确保与终身学习计划相关的政策目标、法律法规和监管框架清晰且切实可行。

• 应简化终身学习计划及其相关活动的管理程序，并以一体化的方式开展。该计划涉及多个机构、社会伙伴（包括政府、雇主和员工）以及其他相关方，因此需要强有力的协调以确保达到预期效果。

• 政策制定者将受益于初步研究，该研究能够估算培训的需求弹性。了解培训的需求特征将有助于各机构避免预算超支，并在必要时开展有针对性的沟通和推广工作。

• 开展包括信息提供、职业指导和终身学习活动在内的专项推广工作，有助于宣传该计划，同时减少信息不对称，并改善培训选择和结果。

• 提供一个集中式的在线平台来管理福利，可以简化流程，并提供有关服务提供商质量的重要信息。

• 在考虑终身学习权利时，完善的质量保证体系至关重要。这可能包括严格的服务提供商评估、认证和资格框架。

• 应采取措施防范欺诈和操纵行为。严格核实受益人的身份以及建立健全的质量保证体系至关重要。

• 提供额外的福利，例如培训津贴、带薪休假或育儿支持，可以帮助改善那些在缺乏此类支持的情况下不太可能领取福利的人群的境况。

资料来源：

UNESCO. Lifelong learning entitlements from design to impact:Cases of Australia, Canada, France, Ireland, the Republic of Korea and Singapore. https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000396640.locale=en

[本文为教育部国别和区域研究基地中国教育科学研究院国际教育研究中心成果]

本文由中国教育科学研究院“教育国际前沿”课题组成员整理，课题组负责人张永军，编辑刘强，内容仅供参考。点击左下角“阅读原文”可下载该文献。

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