《经济学人》丨为什么除了上海和东京，许多亚洲特大城市令人痛苦

Why many Asian megacities are miserable places And why Shanghai and Tokyo are not

印度尼西亚雅加达查蒂内加拉区住宅区的航拍图。

摄影：盖蒂图片社

2025年12月11日

七十年来，东京一直被认为是全球人口最多的城市。但根据联合国上个月发布的数据，这一头衔其实多戴了十五年。直到最近，该组织的统计人员仍接受各国政府对城市边界所作的定义；而最新报告则承认了城市蔓延的现实。按照新标准，印度尼西亚首都雅加达（如图）跃居榜首，人口达4,200万，与加拿大全国人口相当。孟加拉国首都达卡以3,700万人口也已超过拥有3,300万人口的东京。德里和上海各自约有3,000万人口，共同组成前五名。

联合国的最新数据凸显了惊人的城市化进程。如今，全球45%的人口居住在城市（至少5万人）；另有36%生活在城镇（至少5,000人）。数据还显示，大部分增长发生在中等收入的亚洲地区。全球十大城市中，仅有一座位于亚洲以外。全球33座“特大城市”（人口超1,000万）中，仅有7座位于富裕国家。到2050年，仅雅加达和达卡两地就将新增2,500万人口，几乎相当于澳大利亚全国人口。

图表：《经济学人》

这种人口迁移本应帮助人们改善生活。“达卡改变了我的人生，也保障了我孩子的教育，”2022年从农村迁入城市后找到服务员工作的克林顿·查克马（Clinton Chakma）说。然而，也存在巨大风险：随着亚洲城市扩张，肮脏、污染和交通堵塞正日益削弱其带来的经济红利。“人们搬到城市是为了进入劳动力市场，”纽约大学的阿兰·贝尔托（Alain Bertaud）表示，“但如果劳动力市场失灵，你就会制造出一个贫困陷阱。”

据我们姊妹公司《经济学人智库》（EIU）的排名，雅加达、达卡和德里已是全球最不宜居的城市之一。雅加达在173座城市中排名第132位；德里排第145位；达卡则倒数第三，仅优于大马士革和利比亚的的黎波里。如果亚洲国家要摆脱中等收入陷阱，就必须解决困扰其城市的问题。最佳方法并非零敲碎打的项目，而是认真审视城市治理中存在的功能失调问题。

雅加达——没人会认为它是一座宜人城市——恰恰是观察上述问题的绝佳实地样本。经过多年扩张，如今它已将邻近的茂物（Bogor）、德博克（Depok）、丹格朗（Tangerang）和勿加泗（Bekasi）等城市纳入都市圈。然而，这些相邻行政区域之间几乎毫无协调可言。这个人口堪比某些国家的聚居区，其治理之混乱，犹如一群互不相干的猫。

这种碎片化治理的成本，在雅加达臭名昭著的交通拥堵中体现得最为明显。它是全球第12拥堵的城市（达卡排名第3，德里第7）。许多雅加达人因无力负担工作地点附近的住房，只能住在遥远的郊区。严重不足的公共交通系统迫使他们骑摩托车或开私家车出行，导致道路堵塞并加剧空气污染。这一切都降低了生产率。雅加达市政府估计，交通拥堵每年给当地经济造成60亿美元损失。

2019年，雅加达开通了第一条地铁线。但它在官方行政边界处戛然而止，未能延伸至通勤者居住的社区。“都市圈内部亟需协调，”雅加达市政府研究与创新主管阿迪卡·阿吉（Adhika Ajie）表示，“否则就是徒劳。”祝你好运吧。“在我任职期间，与周边城市市长几乎没有交流，”一位前市政官员坦言。

亚洲其他特大城市也面临类似问题。达卡已吞并多个卫星城，却几乎未与它们进行协调。此外，达卡还受两个市政公司、一个国家发展局、若干部委以及数十个分别负责供水、排污和交通等事务的机构管辖。达卡北市公司的一位市长曾抱怨，他无权处理影响本市80%的问题，包括交通和洪涝。

如今拥有五座“特大城市”的印度同样深陷此困境。德里的治理权分散于多个市政机构、邦政府、中央政府以及若干专门负责住房、规划和地铁等事务的机构之间。世界银行指出，加尔各答大都市区（全球第九大城市）竟包含多达423个不同的治理实体。

那么成功的城市是怎么做到的呢？一种模式是上海——它由中央政府作为省级行政区直接管理，而非普通城市。这种体制对从城市规划到交通等所有重大城市职能实施强有力的集中管控。但中国的治理模式独一无二，领导层无法容忍城市任何区域陷入混乱。

东京都政府（TMG）负责供水、排污和公立医院等重大公共服务。其下辖23个特别区及众多外围市镇。每个市镇都有自己的民选市长和议会，负责学校、垃圾处理和社区规划等服务。东京都政府则在其中发挥协调作用。这种分工合理，既清晰划分了权责，又确保了决策的协同一致。

与中等收入亚洲国家的特大城市一样，东京也没有一个统一的大都市区政府覆盖整个大都市区（包括邻近的神奈川、千叶和埼玉等县的部分地区）。但日本中央政府在协调各方方面发挥了重要作用。密集的地铁和通勤铁路网络将整个区域紧密连接。大东京地区超过90%的人口居住在距车站步行20分钟范围之内。

当然，东京比其他亚洲特大城市更富裕也是优势所在。1965年东京人口达到2,000万时，日本人均GDP为9,500美元（按2011年价格计算）；而2005年达卡达到同样人口规模时，孟加拉国人均收入仅为1,900美元。然而，要让雅加达、达卡、德里及其他亚洲特大城市变得更宜居，起点应是治理改革，而非巨额投资。重塑权力结构比大手笔建设项目更困难，但潜在回报却是巨大的。■

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