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目录
一、绪论
二、深化国资国企改革,做大做强做优的法律保障与实施路径
(一)核心法律依据与制度支撑
(二)法律实施路径
(三)经营发展研究
(四)律师实务
三、落实民营经济促进法,民营经济发展的法律保障与实施路径
(一)核心法律依据与制度支撑
(二)法律实施路径
(三)经营发展研究
(四)律师实务
四、支持中小企业与个体工商户发展:制度保障与协同融通路径
(一)核心法律依据与制度支撑
(二)法律实施路径
(三)经营发展研究
(四)律师实务
五、强化产权执法司法保护,强制措施司法监督的制度与实施
(一)核心法律依据与制度支撑
(二)司法监督实施路径
(三)司法执行中禁止性规定的落地保障
(四)律师实务
六、完善中国特色现代企业制度,弘扬企业家精神与建设世界一流企业
(一)核心法律依据与制度支撑
(二)“十五五”期间各类企业制度搭建的法律保障路径
(三)经营发展研究
(四)律师实务
七、结论与展望
充分激发各类经营主体活力。坚持和落实“两个毫不动摇”,促进各种所有制经济优势互补、共同发展。深化国资国企改革,做强做优做大国有企业和国有资本,推进国有经济布局优化和结构调整,增强国有企业核心功能、提升核心竞争力。落实民营经济促进法,从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益,发展壮大民营经济。支持中小企业和个体工商户发展,推动大中小企业协同融通发展。强化产权执法司法保护,加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督。完善中国特色现代企业制度,弘扬企业家精神,加快建设更多世界一流企业。
——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》第18条
一、绪论
“十五五”规划第18条以“充分激发各类经营主体活力”为核心,锚定“两个毫不动摇”根本原则,构建了国有经济、民营经济、中小企业及个体工商户协同发展的制度框架,明确了深化国资国企改革、落实民营经济促进法、强化产权保护、完善现代企业制度等五大核心任务。在全面依法治国的时代背景下,该条文不仅是优化营商环境的顶层设计,更是各类经济主体高质量发展的法治保障。
从法律视角解构,第18条呈现清晰的逻辑脉络:以“权利保障”为核心,通过国资国企改革筑牢国有经济支柱地位,以民营经济促进法破除市场壁垒,以专项制度扶持中小主体发展,以司法监督强化产权保护,最终通过现代企业制度建设实现各类主体治理现代化。这一逻辑既契合“平等保护各类所有制经济产权和合法权益”的宪法原则,也呼应了“十五五”规划“构建高水平社会主义市场经济体制”的战略目标。
律师作为法治建设的重要参与者,其角色已从传统的风险防控者升级为企业合规管理、制度搭建、权益救济的综合赋能者,通过专业多维度服务助力各类主体在法治轨道上实现高质量发展。
二、深化国资国企改革,做大做强做优的法律保障与实施路径
(一)核心法律依据与制度支撑
国资国企改革的法治化推进,依托于多层次、系统性的法律制度体系:
1. 《中华人民共和国公司法》(2023年12月29日修订,全国人大常委会公布):作为企业治理的基本遵循,修订后进一步完善了国有独资公司治理规则,明确董事会职权配置,建立中长期激励机制,为国企市场化运营奠定了法律基础。
2. 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善中国特色现代企业制度的意见》(2024年9月21日,中办、国办联合印发):聚焦党的领导融入公司治理、主责主业聚焦、创新激励等核心议题,明确了国企治理现代化的具体路径。
3. 《中央企业发展规划管理办法》(2025年4月21日国务院国资委令第45号公布,自2025年6月1日起施行):规范中央企业发展规划的编制、实施与监管流程,为国有经济布局优化和结构调整提供了操作指引。
4. 《企业国有资产交易监督管理办法》(2016年6月24日国务院国资委、财政部令第32号公布,2024年修订):明确国有资产产权转让、增资扩股、资产转让的交易规则与监管要求,确保国有资产在市场化交易中保值增值。
(二)法律实施路径
1. 国有经济布局优化的法治化推进:依据《中央企业发展规划管理办法》,国企并购重组、混合所有制改革等重大事项需严格履行合规审查、资产评估、反垄断申报等法定程序。通过规范的法律流程确保国有资本向战略性新兴产业集中,实现布局优化与结构调整。
2. 核心功能强化的制度设计:落实由中共中央办公厅、国务院办公厅于2024年9月21日印发,2025年5月26日对外公布的《完善中国特色现代企业制度的意见》,国企需聚焦主责主业,建立科技创新投入刚性机制与重大风险防控体系。通过完善内部治理规则,强化对研发投入、技术转化的制度保障,提升核心竞争力与产业链掌控力。
3. 国有资本市场化运作的法律边界管控:国企市场化经营需坚守“不越位、不缺位”的法律边界,平衡国有资产保值增值责任与企业经营自主权。通过健全国有资产监管制度,既保障企业依法自主经营,又防范国有资产流失,推动国有资本高效运营。
(三)经营发展研究
1. 构建“合规+战略”双驱动治理体系:将主责主业合规审查嵌入投资决策全流程,确保国有资本投向符合国家战略与企业发展方向,实现合规可控与战略落地的有机统一。
2. 完善人才激励与技术创新机制:依托《公司法》中长期激励制度,设计差异化的股权、期权激励方案,吸引和留住核心技术人才与管理人才,强化国企核心竞争力。
3. 强化产业链协同的法治化建设:作为产业链龙头企业,国企应依托《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律法规,构建公平竞争的产业链生态,与中小企业开展合规合作,共同提升产业链整体竞争力。
4. 健全风险防控体系:建立覆盖投资决策、资金使用、关联交易等关键环节的合规风险防控机制,定期开展风险排查与合规体检,防范经营风险与法律风险。
(四)律师实务
1. 国企改革专项法律服务:为混合所有制改革、并购重组等项目提供全程合规支持,包括方案设计、法律尽调、交易文件起草、监管审批协调等,确保改革事项符合法律法规与政策要求。
2. 国有资产交易合规护航:协助国企开展产权界定、资产评估、交易方案设计等工作,审查交易文件的合规性,防范交易过程中的法律风险,保障国有资产保值增值。
3. 公司治理结构完善支持:根据《公司法》与现代企业制度要求,协助国企修订公司章程,梳理党组织前置研究事项清单,优化董事会、监事会、经理层权责配置,提升公司治理的规范化水平。
4. 合规风险防控专项服务:为国企提供合规管理体系搭建、合规风险评估、合规培训等服务,协助企业建立健全合规风险防控机制,提升合规管理水平。
三、落实民营经济促进法,民营经济发展的法律保障与实施路径
(一)核心法律依据与制度支撑
民营经济的健康发展离不开完善的法律制度保障,“十五五”规划明确提出“落实民营经济促进法”,构建了全链条的法治保障体系:
1. 《中华人民共和国民营经济促进法》(2025年4月30日全国人大常委会通过,自2025年5月20日起施行):作为民营经济发展的基本法律,该法涵盖市场准入公平、生产要素平等使用、权益保护、执法规范等核心内容,明确禁止任何形式的歧视性待遇,为民营经济发展提供了根本性法律保障。
2. 《中华人民共和国反不正当竞争法》(2025年6月27日全国人大常委会修订):禁止行政性垄断、商业诋毁、虚假宣传等不正当竞争行为,保障民营企业公平参与市场竞争。
3. 《保障中小企业款项支付条例》(2020年7月5日国务院令第728号公布,2025年3月17日修订,同年6月1日实施):规范机关、事业单位和大型企业付款行为,明确付款期限与违约责任,破解民营企业账款拖欠难题。
4. 《关于促进中小企业提升合规意识加强合规管理的指导意见》(2025年3月7日,工信厅联企业〔2025〕14号,工业和信息化部办公厅、中央宣传部办公厅、中央网信办秘书局、财政部办公厅、人力资源社会保障部办公厅、生态环境部办公厅、商务部办公厅、应急管理部办公厅、中国人民银行办公厅、市场监管总局办公厅、国家知识产权局办公室、国家外汇局综合司、全国总工会办公厅、全国工商联办公厅、中国贸促会办公室15部门联合发布):明确劳动用工合规、财税合规、知识产权合规等十大重点领域,为民营企业合规发展提供了具体指引。
(二)法律实施路径
1. 市场准入公平的法律落地:依据《民营经济促进法》,全面落实“非禁即入”原则,任何单位和个人不得设置不合理的市场准入门槛。通过开展市场准入效能评估,清理和废除妨碍公平竞争的规定与做法,保障民营企业在基础设施建设、公用事业运营等领域平等参与竞争。
2. 生产要素平等使用的制度执行:民营企业依法享有平等使用资金、土地、数据、技术等生产要素的权利。通过健全生产要素配置公平性监管机制,对金融机构信贷投放、土地出让等行为进行合规监督,保障民营企业生产要素获取渠道畅通。
3. 民营经济权益保护的法律实现:《民营经济促进法》明确规定民营企业合法权益受法律保护,禁止任何单位和个人侵犯民营企业财产权、经营权等合法权益。建立侵权纠纷快速处理通道,简化维权流程,降低维权成本,提升民营企业权益救济效率。
(三)经营发展研究
1. 构建合规管理体系:依据《民营经济促进法》第三十八条与15部门合规指导意见,结合企业自身规模与行业特点,搭建轻量化合规管理体系,重点覆盖十大合规重点领域,防范经营风险。
2. 强化公平竞争权益维护意识:主动学习《反不正当竞争法》《反垄断法》等法律法规,在遭遇行政垄断、商业诋毁等不正当竞争行为时,及时通过法律途径维护自身合法权益。
3. 规范经营流程与合同管理:完善合同签订、履行、争议解决等全流程管理,明确合同条款,防范合同风险;建立应收账款管理制度,及时催收账款,防范资金链风险。
4. 参与行业协同与政策倡导:通过行业协会商会等组织抱团发展,共同应对市场风险;积极参与立法意见征询与政策讨论,为民营经济发展营造良好的制度环境。
(四)律师实务
1. 合规经营专项服务:为民营企业提供合规管理体系搭建服务,包括定制合规手册、开展合规培训、协助建立合规管理组织架构等,帮助企业提升合规意识与合规能力。
2. 公平竞争权益维护:代理民营企业处理行政垄断投诉、不正当竞争诉讼、市场准入歧视维权等案件,协助企业破除市场壁垒,维护公平竞争的市场环境。
3. 账款回收法律支持:针对民营企业账款拖欠问题,提供法律分析、律师函发送、诉讼与仲裁代理等服务,帮助企业依法回收账款,防范资金链风险。
4. 投融资与并购重组法律服务:为民营企业股权融资、债权融资、并购重组等事项提供法律支持,包括交易结构设计、法律尽调、交易文件起草等,保障投融资活动合法合规。
四、支持中小企业与个体工商户发展:制度保障与协同融通路径
(一)核心法律依据与制度支撑
中小企业与个体工商户是国民经济的重要组成部分,其发展受到多层次法律制度的保障:
1. 《中华人民共和国中小企业促进法》(2017年9月1日全国人大常委会修订施行):从资金支持、创业扶持、市场开拓、服务保障等方面为中小企业提供系统性法律保障,明确各级政府及相关部门的扶持职责。
2. 《促进个体工商户发展条例》(2022年10月1日国务院令第755号施行):聚焦个体工商户登记注册、经营场所、财税支持、权益保护等关键问题,出台一系列针对性扶持措施,助力个体工商户稳定经营、扩大发展。
3. 《关于推进高效办成个体工商户转型为企业“一件事”加大培育帮扶力度的指导意见》(2025年6月24日,国市监注发〔2025〕58号,市场监管总局、公安部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、交通运输部、中国人民银行、税务总局、金融监管总局、国家烟草局9部门联合发布):优化“个转企”流程,实现登记变更、涉税信息共享、行政许可延续等事项“一件事一次办”,降低个体工商户转型门槛。
4. 《关于促进中小企业提升合规意识加强合规管理的指导意见》(2025年3月7日,15部门联合发布):十大合规重点领域包括劳动用工合规、财税合规、产品和服务质量合规、安全生产合规、节能环保合规、知识产权合规、网络和数据安全合规、公司治理合规、国际化经营合规、供应链合规,为中小企业合规发展提供了明确指引。
(二)法律实施路径
1. “个转企”全流程法律衔接:依据9部门联合指导意见,个体工商户转型为企业需依法办理登记变更、资质延续、债权债务承继等手续。通过简化审批流程、优化政务服务,实现“个转企”相关事项高效办理;建立跨部门信息共享机制,确保转型过程中权益无缝衔接。
2. 大中小企业协同融通的法律机制:依据《中小企业促进法》,鼓励大型企业与中小企业建立协同发展机制。通过规范供应链合作协议、知识产权许可合同等法律文件,明确双方权利义务,构建风险共担、利益共享的合作体系;支持中小企业参与大型企业产业链配套,实现专业化、差异化发展。
3. 扶持政策落地保障:各级政府及相关部门应严格落实对中小企业与个体工商户的财税优惠、信贷支持、创业扶持等政策。通过建立政策宣传与解读机制,确保企业知晓并能便捷享受政策红利;加强对扶持资金使用的监管,确保政策红利直达市场主体。
(三)经营发展研究
1. 中小企业:聚焦15部门明确的十大合规重点领域,优先完善劳动用工、财税、产品质量等高频风险领域的合规管理,提升融资信用等级;积极参与大型企业供应链体系,通过专业化合作获取技术、资金、渠道支持;借助政府搭建的公共服务平台,获取合规咨询、市场信息等服务,提升发展能力。
2. 个体工商户:根据经营规模、发展规划适时启动“个转企”,充分享受9部门政策支持,如行政许可延续、税收优惠等;规范经营行为,完善合同签订、发票开具等流程,防范法律风险;积极参与行业协会组织的培训与交流活动,提升经营管理水平。
3. 协同发展与资源整合:中小企业与个体工商户可通过行业协会、商会等组织搭建合作平台,实现资源共享、抱团发展;加强与金融机构、法律服务机构的对接,获取精准服务与支持。
(四)律师实务
1. 中小企业合规专项服务:为中小企业提供合规风险排查、合同模板优化、十大重点领域合规体检等服务,帮助企业识别并防范经营风险;针对中小企业合规资源有限的特点,提供轻量化合规解决方案。
2. “个转企”全流程法律服务:为个体工商户转型为企业提供流程指引、股权架构设计、债权债务清理、资质延续申请等法律服务,确保转型过程合法合规,权益得到充分保护。
3. 协同融通合作法律支持:为大中小企业供应链合作、技术共享、联合研发等提供法律支持,包括合作协议起草、知识产权许可合同审核、纠纷预防机制设计等,规范合作关系,防范合作风险。
4. 扶持政策落地法律服务:协助中小企业与个体工商户申请财政补贴、税收优惠、信贷支持等扶持政策,审核申请材料的合规性,提供政策适用咨询,针对行政不作为等问题提供维权服务。
五、强化产权执法司法保护,强制措施司法监督的制度与实施
(一)核心法律依据与制度支撑
产权保护是市场经济的基石,“十五五”规划第18条明确提出“强化产权执法司法保护,加强对查封扣押、冻结等强制措施的司法监督”,相关法律制度不断完善:
1. 《中华人民共和国刑事诉讼法》(2018年10月26日全国人大常委会修订):规范刑事诉讼中查封、扣押、冻结等强制措施的适用条件、程序与期限,明确强制措施的适用应遵循合法性、必要性原则。
2. 《中华人民共和国民营经济促进法》(2025年4月30日全国人大常委会通过):专门规定“禁止超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结民营企业的财产”,明确检察机关对强制措施适用的法律监督职责。
3. 《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(2004年10月26日最高人民法院审判委员会第1330次会议通过,法释〔2004〕15号,2020年修正):细化民事执行中查扣冻财产的范围、程序、禁止性规定,明确生活必需物品、荣誉表彰物品等8类不得查扣冻的财产类型。
4. 《人民检察院民事诉讼监督规则》(2021年2月9日最高人民检察院第十三届检察委员会第六十二次会议通过):建立健全执行活动监督机制,明确检察机关对违法采取查扣冻措施的监督程序,为当事人提供检察监督救济渠道。
(二)司法监督实施路径
1. 强制措施适用的合法性审查机制:执法司法机关适用查封、扣押、冻结等强制措施,必须严格遵守“权限法定、范围适度、程序正当、时限明确”四重标准。在侦查、起诉、审判、执行等各个环节,应依法审查强制措施的适用条件,确保只针对与案件相关的财产采取强制措施,不得侵犯当事人及案外人的合法财产权益。
2. 涉案财物分类处置与权利保障:区分证据性财物与追赃性财物,对作为证据使用的财物,在诉讼终结后应依法及时返还当事人;对涉案赃款赃物,应依法追缴并返还被害人或没收上缴国库。严格落实不得查扣冻财产的法定情形,对当事人及其所扶养家属的生活必需物品、用于公益事业的财产、荣誉表彰物品等实行绝对保护。
3. 全链条权利救济渠道:健全当事人与案外人权利救济体系,当事人对违法采取的强制措施有权申请复议、提起诉讼;案外人对查封、扣押、冻结的财产主张所有权或其他合法权益的,可依法提出执行异议、案外人异议之诉。检察机关应加强对强制措施适用的法律监督,对发现的违法查扣冻行为,依法提出检察建议或抗诉,督促相关机关予以纠正。
(三)司法执行中禁止性规定的落地保障
1. 禁止超范围查扣冻:严格依据法律规定界定财产权属,通过不动产登记查询、银行账户核实、股权登记核查等方式,明确财产所有人与案件关联性,不得查封案外人合法财产,不得查封与案件无关的财产。
2. 禁止超标的额查扣冻:查封、扣押、冻结的财产价值应以清偿债权额及执行费用为限,不得明显超过标的额查封财产。执行过程中发现超标的额查封的,应及时解除超额部分的查封、扣押、冻结措施。
3. 禁止超时限查扣冻:严格遵守民事、刑事诉讼法规定的强制措施期限,查封、扣押动产的期限不得超过两年,查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过三年,期限届满未办理续封手续的,强制措施自动解除,不得变相延长。
4. 禁止违法处置保全财产:处置查封、扣押、冻结的财产必须严格遵守法定程序,依法进行评估、拍卖、变卖,不得低价处置或违法处置;不得损害被执行人的基本生活保障权益,确保被执行人及其所扶养家属的生活必需费用与生活必需品不受影响。
(四)律师实务
1. 强制措施异议代理:接受当事人或案外人委托,针对超范围、超标的额、超时限查扣冻等违法情形,依法提出执行异议、复议申请,或向检察机关申请法律监督,请求解除违法采取的强制措施。
2. 产权保护诉讼代理:代理当事人处理物权、股权、知识产权等产权侵权纠纷诉讼,包括民事诉讼、刑事附带民事诉讼等,协助当事人收集证据、主张权利,维护其合法产权权益。
3. 司法监督申请代理:针对执法司法机关违法采取强制措施的行为,代理当事人向检察机关申请执行监督、纠正违法通知书,督促相关机关依法纠正违法行为,赔偿当事人损失。
4. 企业财产安全合规指引:为企业提供财产安全合规培训,指导企业建立财产权属清晰化管理体系,规范财务账簿、产权登记等资料管理;在企业面临查扣冻风险时,提供事前法律风险评估与应对方案,事中及时主张权利,事后协助追偿损失。
六、完善中国特色现代企业制度,弘扬企业家精神与建设世界一流企业
(一)核心法律依据与制度支撑
完善中国特色现代企业制度是各类经济主体高质量发展的基础,相关法律制度不断健全:
1. 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善中国特色现代企业制度的意见》(2025年5月26日,中办、国办联合印发):明确以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基础,以完善公司治理为重点,构建中国特色现代企业制度的框架体系。
2. 《中华人民共和国公司法》(2023年12月29日全国人大常委会修订):健全股东会、董事会、监事会、经理层权责配置,完善市场化运营机制、中长期激励制度、股东权利保护制度,为现代企业制度建设提供了基本法律遵循。
3. 《中华人民共和国民营经济促进法》(2025年4月30日全国人大常委会通过):鼓励民营经济组织建立健全现代企业制度,培育和弘扬企业家精神,保护企业家合法权益,为民营企业治理现代化提供了法律保障。
4. 《关于促进中小企业提升合规意识加强合规管理的指导意见》(2025年3月7日,15部门联合发布):将公司治理合规作为中小企业合规管理的核心领域之一,引导中小企业完善内部治理结构,提升管理规范化水平。
(二)“十五五”期间各类企业制度搭建的法律保障路径
1. 国有企业:依托《完善中国特色现代企业制度的意见》,构建“党建引领+规范治理”的现代化治理模式。将党的领导融入公司治理各环节,明确党组织前置研究事项清单;完善董事会、监事会、经理层权责配置,健全议事规则与决策程序,提升治理规范化水平。
2. 民营企业:依据《民营经济促进法》与《公司法》,建立健全股东会、董事会、监事会制度,优化家族企业传承中的治理结构,实现所有权与经营权分离。完善内部管理制度,将合规要求嵌入公司治理各流程,提升企业规范化运营水平。
3. 中小企业:按照15部门合规指导意见,搭建轻量化合规治理体系。重点完善财务、人事、业务合同等基础管理制度,建立简易化的股东会、董事会决策机制,确保决策效率与合规性平衡。
4. 个体工商户:通过“个转企”实现组织形态升级,逐步建立简易化的现代企业治理架构。根据企业发展规模,完善内部管理制度,规范经营流程,为后续发展奠定基础。
(三)经营发展研究
1. 构建“治理+合规+创新”三位一体制度体系:将合规要求深度嵌入公司治理各环节,通过完善治理结构防范经营风险,依托创新激励机制激发企业活力,实现企业治理现代化与高质量发展协同推进。
2. 弘扬企业家精神与落实容错纠错机制:企业家应坚守合法合规经营底线,积极参与科技创新与产业升级;各级政府应落实容错纠错机制,对企业家在合法合规前提下的创新探索与市场开拓行为给予包容,保护企业家经营自主权与创新积极性。
3. 差异化治理优化策略:国有企业应聚焦主责主业,完善现代化治理结构,强化科技创新与风险防控能力;民营企业应优化家族企业治理模式,建立市场化选人用人机制;中小企业应立足自身规模,搭建简洁高效的治理体系,提升运营效率。
4. 强化社会责任与合规文化建设:企业应将社会责任纳入公司治理目标,注重环境保护、劳动者权益保护、安全生产等事项;培育合规文化,将合规理念融入企业文化建设,提升全体员工合规意识。
(四)律师实务
1. 现代企业制度搭建专项服务:为各类企业提供个性化章程定制、治理结构设计、议事规则制定等服务,协助企业优化股东会、董事会、监事会、经理层权责配置,构建符合自身特点的现代企业制度。
2. 企业家权益保护服务:为企业家提供经营自主权维护、刑事风险防控、知识产权战略规划等法律服务,协助企业家防范职务犯罪、不正当竞争等风险,保护企业家合法权益与人身财产安全。
3. 世界一流企业合规体系构建:为大型企业、龙头企业提供国际合规、反垄断合规、跨境贸易合规、数据安全合规等高端法律服务,协助企业搭建全球化合规管理体系,提升国际竞争力。
4. 企业治理合规诊断服务:定期为企业提供治理结构有效性评估、合规制度执行情况检查等服务,提出优化建议,协助企业持续完善治理体系与合规管理机制。
七、结论与展望
“十五五”规划第18条构建了各类经济主体全面发展的法治框架,通过深化国资国企改革、落实民营经济促进法、扶持中小主体发展、强化产权保护、完善现代企业制度五大任务,形成了“权利平等、机会平等、规则平等”的制度保障体系。法治作为各类经济主体发展的核心保障,将为中国经济高质量发展注入强大动力。
律师作为法治建设的重要参与者,在各类经济主体发展中扮演着不可或缺的角色。从国企改革的合规护航到民营企业的权益维护,从中小企业的合规指引到产权保护的司法救济,律师的专业服务贯穿企业发展全生命周期。随着“十五五”规划的深入实施,律师的角色将进一步升级,为各类经济主体提供更加精准、高效的法律服务。
特别声明:
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