县域土地综合治理可匹配的国家资金政策方向

乡村振兴战略研究院副院长曹雷

县域土地综合治理是推进乡村振兴、优化国土空间格局、保障粮食安全与生态安全的核心抓手，其资金保障需紧密衔接国家财政引导、政策性金融支持、社会资本激励等多元政策方向，精准匹配不同治理场景与项目类型。以下从政策体系、申报要点及实践路径三方面，系统梳理可匹配的国家资金政策：

一、中央财政资金：聚焦公益性与战略型项目

中央财政资金以公益性、基础性项目为核心支持方向，通过专项转移支付、示范试点等方式，引导县域开展土地综合治理，重点覆盖耕地保护、生态修复、乡村振兴衔接等领域。

（一）耕地保护与质量提升专项

依据《耕地建设与利用资金管理办法》，中央财政对高标准农田建设、黑土地保护、盐碱地综合利用、耕地地力提升等项目给予直接补助。补助范围涵盖土地平整、灌溉排水、田间道路、土壤改良等工程，单个项目中央补助比例根据区域差异调整，粮食主产区最高可达总投资的60%，非主产区一般不超过50%。对于跨流域、连片规模5000亩以上的高标准农田建设项目，可申报超长期特别国债支持，期限长达30-50年，资金重点用于提升耕地产能与抗灾能力。此外，耕地轮作休耕、退化耕地治理等试点项目，可获得每亩数百元的定额补贴，具体标准由各省结合实际制定。

（二）乡村振兴衔接补助资金

《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》明确，资金可统筹用于县域土地综合治理中的产业配套基础设施建设，如整治区域内的农产品加工仓储设施、冷链物流基地、特色产业园区用地整理等；同时支持农村人居环境整治相关的土地治理，包括生活垃圾处理场、污水处理设施用地规划与整理、村容村貌提升中的土地平整等。欠发达县域、革命老区、边境地区的项目可享受优先立项与更高补助比例，资金使用需与脱贫攻坚成果巩固紧密结合，确保治理效益惠及农村低收入群体。

（三）生态修复专项资金

林业、水利、自然资源等部门的专项财政资金，重点支持县域土地综合治理中的生态修复类项目。依据《林业改革发展资金管理办法》，矿山复绿、林地整治、水土保持林建设等项目可获得每亩500-2000元的补助；《水利发展资金管理办法》支持水系连通、水土流失防控、中小河流治理中的土地整理工程，单个水系治理项目补助资金可达数千万元。生态敏感区（如长江经济带、黄河流域）的土地生态修复项目，还可额外申请生态补偿资金，通过“谁修复、谁受益”机制，鼓励县域开展系统性生态治理。

二、政策性金融与专项债：强化准公益性项目资金保障

政策性金融工具与地方政府专项债是县域土地综合治理的重要资金来源，重点支持有稳定收益的准公益性项目，通过长期低息资金与市场化运作模式，破解项目资金缺口难题。

（一）地方政府专项债

2025年新增专项债重点支持“新质生产力”相关领域，县域土地综合治理中可申报的方向包括：农用地整理（产生耕地占补平衡指标）、建设用地腾退（形成城乡建设用地增减挂钩指标）、智慧农业配套的土地整治（如安装智能监测设备的高标准农田）等。申报需编制收益平衡方案，确保项目收益（如指标交易收入、产业租金、生态旅游收入等）覆盖债券本息1.1倍以上，期限通常为5-30年。例如，某县通过专项债支持1万亩农用地整理项目，产生的增减挂钩指标交易收益可覆盖债券本息，实现“资金闭环”。此外，专项债可与中央财政资金搭配使用，降低项目资本金压力。

（二）政策性银行贷款

国家开发银行、农业发展银行针对县域土地综合治理推出长期低息贷款产品，利率较市场基准利率下浮10%-15%，期限最长可达30年，宽限期2-5年。支持范围包括：高标准农田建设、田园综合体土地整理、农文旅融合项目用地整治（如乡村民宿集群、红色文旅基地用地规划）、现代农业产业园基础设施建设等。部分项目可享受“整治贷+产业贷”组合授信，即土地整治阶段发放整治贷款，产业导入阶段衔接产业发展贷款，形成全周期资金支持。例如，甘肃会宁驴产业项目通过政策性银行贷款，完成20万头驴养殖基地的土地整理与基础设施建设，总投资7.6亿元，贷款占比达60%。

三、社会资本激励：激活市场化参与活力

国家通过政策引导、收益分配、税收优惠等方式，鼓励社会资本参与县域土地综合治理，形成“政府引导、企业主导、群众参与”的多元投入机制。

（一）参与模式与政策保障

社会资本可通过PPP、特许经营、EPC+O（设计-采购-施工-运营）等模式参与项目。依据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，政府可给予社会资本土地指标交易收益分成、税收优惠（如污染防治企业所得税减按15%征收）、前期费用补贴等支持。例如，湖南某县采用PPP模式引入企业参与土地整理，企业获得增减挂钩指标交易收益的70%，政府保留30%用于后续乡村建设。此外，地方政府可设立土地综合治理产业基金，整合财政资金与社会资本，采用“母基金+子基金”模式，优先支持“土地指标置换+产业反哺”项目。

（二）创新收益渠道政策

国家鼓励县域土地综合治理项目挖掘市场化收益，拓宽资金来源。一是碳汇交易，生态修复类项目（如矿山复绿、湿地保护）产生的碳汇可纳入全国碳市场交易，福建、浙江等地已试点将土地整治碳汇收益用于项目再投入；二是集体经营性建设用地入市，整治后的集体经营性建设用地入市收益，可按比例用于后续土地综合治理，北京大兴区通过该方式实现入市收益271亿元，其中30%用于乡村土地整治；三是产业导入收益，鼓励企业在整治后的土地上发展特色农业、农产品加工、乡村旅游等产业，通过长期运营获得回报，政府给予产业扶持政策（如用地指标倾斜、信贷贴息）。

四、申报关键要求与实践建议

（一）申报核心条件

1. 项目需符合国土空间规划、乡村振兴规划及相关专项规划，涉及永久基本农田调整的，补划面积不得少于调整面积的5%，并附省级自然资源部门论证意见；

2. 中央财政资金项目需明确量化绩效目标，如新增耕地面积、粮食产能提升幅度、生态修复面积等，确保资金使用可考核、可追溯；

3. 专项债与政策性贷款项目需具备清晰的收益来源，提供县级政府指标交易承诺函、产业运营协议等佐证材料；

4. 社会资本参与项目需建立利益联结机制，确保农民获得土地流转收益、务工收入等增值收益，如陕西富平薛镇军旅融合项目，社会资本参与建设时需优先聘用当地村民，村民年人均增收超2万元。

（二）实践路径建议

1. 精准匹配政策：农业县重点申报高标准农田、耕地保护类资金；生态敏感县聚焦生态修复专项；文旅资源丰富县侧重农文旅融合项目的金融支持；

2. 整合资金资源：将中央财政资金、专项债、政策性贷款、社会资本有机结合，形成“组合拳”，例如某县通过“中央财政补助30%+专项债20%+政策性贷款40%+社会资本10%”的模式，推进万亩田园综合体土地整治；

3. 强化项目包装：突出项目的政策契合度、收益可持续性与示范效应，如结合“十五五规划”“城乡融合发展”等国家战略，包装区域特色项目，提高申报成功率；

4. 规范资金管理：严格按照资金管理办法使用资金，建立专账核算、全程监管机制，确保资金专款专用，避免违规使用。

县域土地综合治理的资金政策覆盖“公益性-准公益性-市场化”全链条，县域需结合自身资源禀赋与项目特点，精准对接政策方向，创新资金筹措模式，实现土地治理与乡村振兴、产业发展、生态保护的协同推进。未来，随着国家“新质生产力”与乡村振兴战略的深度融合，数字化、智能化土地整治项目将获得更多资金倾斜，为县域高质量发展注入新动能。