民企法拍的商住用地被惠州政府改为林地，导致16年无法开发

中央三令五申强调保护民营企业，促进民营经济健康发展、高质量发展。

今年5月20日起施行的《民营经济促进法》明确，地方政府要协调解决民营经济发展中的重大问题。

然而，一些地方政府朝令夕改、懒政不作为、新官不理旧账等行为，就是民营企业发展中的“重大问题”！

惠州一家房地产企业，通过法拍获得商住用地，并办了国有土地使用权证，却被政府调规改为山林地，导致其16年来无法开发，至今维权未果。

中央政令、国家法律在广东能否落地，这家房地产企业的遭遇是一块“试金石”！

法拍的18万平米商住地

被政府调规改为山林地

小金口隶属惠州市惠城区，依山傍水，有“广东省麒麟之乡”的美誉，2005年由镇改为街道。

相关司法文书显示，惠州某综合开发公司因无力偿债，其坐落于小金口街道小铁村羊坑的18.7万余平米商住用地及地上建筑物被查封。

2008年1月，惠州市中级法院对上述执行标的物进行拍卖。惠州市比华利山庄房地产开发有限公司（以下简称“比华利公司”）竞得。2009年12月，国土部门应法院执行要求为比华利公司办理了国有土地使用权证。

此后，比华利公司着手开发准备工作。然而，从合法取得土地，到投入开发使用，远非想象的那般容易。

惠城区国土分局于2011年3月出具的“情况说明”显示：由于该地块地处市远郊且地块在拍卖之前已经烂尾达10年之久，周边村民也已将该地块大部分土地进行种植果树、青苗，建棚开厂等。

在2010年初，政府相关部门着手对该地块进行清场，但由于周边村、小组、村民及原地块所有人的债权人关系等历史原因尚未理顺，导致该公司无法清场，严重影响项目上马。

据悉，2010年10月，比华利公司还跟小金口街道办签了包干清场协议，约定公司方支付900万元，街道方在45天内完成清场事宜。结果，公司把钱花了，街道办却没完成清场。

2012年11月，比华利公司再次就地块原项目的遗留问题，与小金口街道办、原项目留守人员工资社保等受托人、拖欠工程款受托人签订四方协议，约定公司方出800万元“遣散费”，一揽子解决清场、移交等问题。

比利华公司提供的多张银行单据、发票显示，该公司前后共计向小金口街道办支付1700万元，备注用途为“清场费”或“遣散费”。

小金口街道办2013年10月出具的“证明文件”提到，上述地块至今未能清场使用，比华利公司在2012至2013年度并未取得该地块的实际使用权。

如今，这片被高速路“切成两半”的土地，一部分平整光秃，一部分地形复杂、野草丛生，挨着惠城区生态公益林的一侧，仍有一条附近村民出入的山路“没有清场”。

法拍后除办证、清场均不顺利外，政策突变更是让比华利公司始料未及。

2013年9月，惠州市住房和城乡规划建设局告知比华利公司，该公司的上述17.5万余平方米土地规划用地性质为山林地。根据相关法律规定，暂时不能出具该地块的规划设计条件告知书。

法拍的18.7万余平米商住用地，为何变成17.5万余平方米？相关政府公文显示，因修建广惠高速路占用1.2万余平方米。比华利公司一位负责人介绍，相差的这些面积，是在办理国土证时被强行扣除掉的，公司并未获得政府的占用补偿，也搞不清楚是何时征用的。

依法拍得并办国有土地使用权证的商住用地，为何变成了山林地？上述负责人告诉笔者，土地证明确记载为“商住用地”，公司多次向政府申请报建，得到的回复都是因规划原因不能报建开发。

原来，2012年，国务院批复同意了修订后的《惠州市城市总体规划（2006-2020）》。而依据新的《总体规划》，上述用地“不符合规划要求”。

上述负责人称，对于调规之事，政府方事前没有征询过该公司的意见，调整后也没有主动找公司进行协商解决。

按理说，政府部门是明确掌握上述土地的登记权利人，调规前，应该征询比华利公司的意见。因为，《城乡规划法》第四十八条提到，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见……”

十多年的“公文拉锯战”

企业仍没盼来开发希望

合法取得的土地，报建时遭遇变故，比华利公司便向政府部门申请公开小金口街道小铁村地块规划用地使用情况。

2014年10月，惠州市住房和城乡规划建设局回复称，上述地块不具备房地产项目开发建设的条件，该局暂时不能出具规划设计条件告知书。

花费7000多万拍得的土地，且耗费大量时间、人力、财力完成清场，总不能一直撂荒吧？此后，比华利公司多次向政府部门申请协调解决项目用地。

2015年4月、2015年9月、2016年1月、2017年8月、2018年3月……惠州市住房和城乡规划建设局一次次重复那句“暂时不能出具《规划设计条件告知书》，不得进行开发建设”，以此应付比华利公司。

期间，比华利公司还多次找颁证的国土部门沟通，也是一次次得到类似答复：因上述用地使用权类型与城市总体规划用地性质不符，须先按程序对城市总体规划进行修改和审批。根据相关法律规定，暂时不能出具上述用地的规划设计条件，导致你司土地暂时无法进行开发建设。

政府调规等原因，造成这家民营企业的合法权益受损，却不积极协商和寻求法解决办法，这算不算是懒政、不作为？

2019年7月，惠州市自然资源局在向惠城区自然资源局复函中有了“新说词”——比华利公司的上述用地，在规划中的用地性质分别为居住用地、林地和发展储备地。

然而，三年后，即2022年5月，惠城区自然资源局再次就申办建设用地规划许可复函比华利公司称，那17.5万余平米的用地所在片区未编制控制性详细规划，暂时无法办理规划报建手续及开发建设。

又过了两年，2024年6月11日，惠州市自然资源局才在《政府信息公开申请答复书》中确认，依据《惠州市国土空间总体规划（2021-2035年）》核查，比华利公司的上述用地大都被规划为非建设用地。

经过十多年的沟通、争取和等待，仍看不到开工的希望！2024年7月，比华利公司向政府方申请有偿收回国有建设用地使用权，“我们走访了多个部门，要求解决规划条件问题，均未得以解决，地块仍未取得规划条件。”

比华利公司痛陈，十六年来，公司不断向政府部门寻求解决办法，时至今日，惠州市自然资源局明确该地块仍无相应规划，无法确定开发时间。

“公司已投入大量人力、物力，但地块一直无法动用，对我司造成了巨大损失。同时，由于房地产经济低迷，我司已错失多个商业机会。”比华利公司请求参照惠州市政府公布的商住用地市场基准地价或市场评估价，有偿收回其所拍的上述土地。

从“申请开发建设”到“申请有偿收回”，这是民营企业遭遇政策背刺的“认命”和无奈后退。然而，“退路”亦是步履艰难。

政府方给出三种解决办法

被指“只是敷衍，并无进展”

上述请求未获应允，2024年10月，比华利公司将惠州市政府和惠州市自然资源局一并起诉，请求法院判令二被告依法有偿收回该公司享有的上述土地的使用权。

比华利公司诉称，其取得案涉土地使用权后，即开始案涉土地开发的前期准备工作，并向有关政府部门申请办理建设用地规划许可证，但因案涉土地尚未编制控制性详细规划，原告办理建设用地规划许可证的申请均被退件处理。

他们长期、多次与惠州市有关政府部门沟通案涉土地开发事宜，但均未得到有效处理，案涉土地始终不具备按照商住用地或住宅用地开发的条件，未能按照《国有土地使用证》记载用途正常开发利用，且规划用地性质已经被调整为山林地。

比华利公司称，截至起诉之日，政府方始终未履行其有偿收回案涉土地使用权的职责。

请求政府有偿收回有何法律依据呢？笔者注意到，《闲置土地处置办法》有明确规定——“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的”，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，采取包括“协议有偿收回国有建设用地使用权”等方式来处置。

即便法律依据十分充足，比华利公司的诉讼维权之路并不顺畅。惠州市政府答辩称，自然资源主管部门具有收回国有土地使用权的行政职责，惠州市政府不是适格被告。惠州市自然资源局答辩时，同样提出其不是本案的适格被告，称比华利公司应该告惠城区自然资源局。

而在比华利公司看来，这些政府部门的上述答辩理由是在相互推诿。

据悉，上述案件仍在司法审理进程中。与此同时，比利华公司还向自然资源部、中央巡视组等部门信访反映、控诉。2025年9月，惠州市自然资源局才拿出解决方案，如通过编制控规等方式消除开发影响、寻求其他企业收购、协商收回土地。

不过，比利华公司上述负责人说，政府方给出的三种解决办法，只是形式上的敷衍，如今两个多月过去了，并无进展。

十六年了！政府官员可以一茬接一茬换，民营企业只会被“拖死”！保护民营企业合法权益，促进民营经济健康发展，惠州市政府应拿出更积极的态度和实在的举措来解决比利华公司的问题。

毕竟，中央政令、国家法律一再强调和重申的事儿，不该在“营商环境口碑第一”的广东沦为一句空话。一块合法土地的命运，不应成为压垮惠州营商环境的那根稻草。

最后，笔者强调，撰写文章只为观察司法个案、探讨现实问题，绝无任何恶意。