不动产查封登记引发热议，专家提出几点思考

摘要：本文深入探讨不动产查封登记的相关问题，通过对其概念、法律依据、实践操作中的问题及应对策略的全面剖析，为完善不动产查封登记制度提供了有价值的思考和建议。

关键词：不动产；查封登记；法律制度；实践问题

一、引言

不动产查封登记作为一种重要的法律手段，在保障司法公正、维护当事人合法权益以及稳定社会经济秩序方面发挥着关键作用。随着我国市场经济的持续发展和法治建设的不断推进，深入研究现行不动产查封登记制度具有重要意义。

二、不动产查封登记的基本理论

(一)不动产查封登记的概念

不动产查封登记，是不动产登记机构依据人民法院或者其他有权机关的嘱托，依照法定程序作出的以限制登记名义人对该不动产进行处分为目的的登记。它是一种限制性登记，旨在防止已被查封的不动产被权利人再行处分，从而影响执行或财产保全的效果。《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记规程》明确将查封登记列为不动产登记类型之一，凸显了其重要地位。

（二）不动产查封登记的特征

1.依嘱托进行的登记

查封登记既非由当事人申请进行，也非登记机关依职权进行，而是登记机关依据人民法院或其他有权机关的嘱托开展。

2.限制登记

完成查封登记后，登记的权利人不得处分被查封的不动产，登记机构也不得办理该不动产的处分登记。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）第二十二条明确规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”

三、查封主体

查封登记既非由当事人申请进行，也非登记机关依职权进行，而是登记机关依据人民法院或其他有权机关的嘱托开展。除人民法院外，以下有权机关依据法律、行政法规的规定，有权委托登记机构进行查封登记：

1.监察机关。《中华人民共和国监察法》第二十五条规定：“监察机关在调查过程中，可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。”

2.检察机关。人民检察院对特定案件享有侦查权，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，侦查机关在侦查活动中可以对与案件有关的财物进行查封、扣押。因此，检察院在侦查刑事案件中，有权对不动产进行查封。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第二百三十七条规定：“对于应当查封的不动产和置于该不动产上不宜移动的设施、家具和其他相关财物，以及涉案的车辆、船舶、航空器和大型机械、设备等财物，必要时可以扣押其权利证书。”

3.公安机关。2012 年修正的《刑事诉讼法》赋予了公安机关在侦查过程中的查封权利，《刑事诉讼法》（2018 年修正）第一百四十一条规定：“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押。”2013 年公安部联合最高人民法院、最高人民检察院、国土资源部、住房和城乡建设部、银监会、人民银行等部门联合颁布了《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》（公通字 [2013] 30 号），其第五条规定：“根据侦查犯罪的需要，公安机关可以依法查封涉案的土地、房屋等不动产，以及涉案的车辆、船舶、航空器和大型机器、设备等特定动产。”

第六条规定：“查封涉案财物需要国土资源、房地产管理、交通运输、农业、林业、民航等有关部门协助的，应当经县级以上公安机关负责人批准，制作查封决定书和协助查封通知书，明确查封财物情况、查封方式、查封期限等事项，送交有关部门协助办理，并及时告知有关当事人。涉案房屋和土地面积、金额较大的，应当经设区的市一级以上公安机关负责人批准，制作查封决定书和协助查封通知书。”

4.国家安全机关。国家安全机关在维护国家安全的过程中，依法享有查封权。《中华人民共和国反间谍法》第十五条规定：“国家安全机关对用于间谍行为的工具和其他财物，以及用于资助间谍行为的资金、场所、物资，经设区的市级以上国家安全机关负责人批准，可以依法查封、扣押、冻结。”

5.税务机关。税务机关对于纳税人或扣缴义务人未按照规定缴纳税款的，有权采取相应的强制措施，其中包括对纳税人或扣缴义务人的财产进行查封。《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条规定：“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取强制执行措施：（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款；（二）扣押、查封、依法拍卖或者变卖所得抵缴税款。税务机关采取强制执行措施时，对前款所列纳税人、扣缴义务人、纳税担保人未缴纳的滞纳金同时强制执行，个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，不在强制执行措施的范围之内。”

6.中国证券监督管理委员会及其派出机构。《中华人民共和国证券法》第一百七十条第六项授权国务院证券监督管理机构有权查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经国务院证券管理机构主要负责人批准，可以冻结或者查封。

《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》第二条规定：“中国证券监督管理委员会及其派出机构依法履行职责，有权冻结、查封涉案当事人的违法资金、证券等涉案财产或者重要证据。”该办法第十六条第二项、第三项还规定，查封已登记的不动产、特定动产及其他财产权的，应当张贴封条或者公告，并通知有关登记机构办理查封登记手续；查封未登记的不动产、特定动产及其他财产权的，应当张贴封条或公告，并告知法定权属登记机构。

四、不动产查封登记的要件

（一）被查封的不动产是已经登记的不动产

能够进行查封登记的不动产应当是已经登记的不动产。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释[2004]15号）第九条第二款第一句规定：“查封、扣押、冻结已登记的不动产、特定动产及其他财产权，应当通知有关登记机关办理登记手续。”所谓“已登记的不动产”有两层含义：其一，该不动产已经被记载于不动产登记簿，如房屋所有权、国有建设用地使用权已经办理了首次登记；其二，该不动产已经被登记在被执行人名下，即被执行人是不动产登记簿上记载的权利人。

（二）被查封的不动产属于被执行人或被采取财产保全措施之人所有

在民事程序中，无论是作为财产保全手段的查封还是作为民事强制执行措施的查封，其指向的必须是被执行人或被采取财产保全措施之人的财产。就已登记的不动产而言，判断不动产是否属于被执行人或被采取财产保全措施之人所有，原则上应以不动产登记簿为准。这是因为不动产登记簿是不动产物权的归属和内容的根据，具有推定效力。除非有证据证明登记簿是错误的，否则就以登记簿的记载为准。

《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法释[2004]5号）第五条第一款规定：“人民法院查封时，土地、房屋权属的确认以国土资源、房地产管理部门的登记或者出具的权属证明为准。”《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释 [2004]15号）第二条第一款规定：“人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。”

因此，法院在查封不动产之前，应当查询登记簿的记载，以确定将要被查封的不动产是否归被执行人所有。

（三）有权机关要求登记机构进行查封登记时应出具相关嘱托文件

人民法院要求登记机构进行查封登记时，应当向不动产登记机构提供相应的委托文件。依据《民事诉讼法》第二百四十四条第二款，人民法院在查封被执行人的财产时，应当作出裁定。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释[2004]15号）第一条和最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法释 [2004]5号）第二条第三款也规定，人民法院在查封被执行人的不动产时，应当作出裁定，并送达被执行人和申请执行人。

进行查封登记需要不动产登记机构的协助，因此人民法院还应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。人民法院作出查封的民事裁定书中应当明确记载被查封的不动产的坐落、位置、面积等自然状况以及权属状况。

《不动产登记暂行条例实施细则》第九十条、《不动产登记规程》8.4.1.4规定：“办理查封登记需要提交下列材料：(一)人民法院、人民检察院、国家安全、监察、公安、税务等国家有权机关送达人的工作证件。委托其他有权机关送达的，提交委托函；（二）人民法院查封的，提交查封或者预查封的协助执行通知书和裁定书；（三）人民检察院查封的，提交查封函；（四）国家安全、监察、公安、税务等国家有权机关查封的，提交协助查封的有关文件。”

（四）查封期限

最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知(法发[2004]5号)第十一条规定：“人民法院对土地使用权、房屋的查封期限不得超过二年。期限届满可以续封一次，续封时应当重新制作查封裁定书和协助执行通知书，续封的期限不得超过一年。确有特殊情况需要再续封的，应当经过所属高级人民法院批准，且每次再续封的期限不得超过一年。”

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百八十七条规定，人民法院冻结被执行人的银行存款的期限不得超过一年，查封、扣押动产的期限不得超过两年，查封不动产、冻结其他财产权的期限不得超过三年。申请执行人申请延长期限的，人民法院应当在查封、扣押、冻结期限届满前办理续行查封、扣押、冻结手续，续行期限不得超过前款规定的期限。

五、不动产登记机构的审查义务

不动产登记机构接收嘱托文件后，应当要求送达人签名，并审查以下内容：

1.查看嘱托机关送达人的工作证和执行公务的证明文件，并与嘱托查封单位进行核实。委托送达的，委托送达函是否已加盖委托机关公章，是否注明委托事项、受委托机关等。

2.嘱托文件是否齐全、规范。

3.嘱托文件所述查封事项是否清晰，是否已注明被查封的不动产的坐落名称、不动产单元号或者不动产权证书号、权利人及查封起止日期。被查封不动产的内容与不动产登记簿的记载是否一致。

不动产登记机构不对查封机关送达的嘱托文件进行实体审查。不动产登记机构认为登记事项存在异议的，可向嘱托机关提出审查建议，并按相关规定继续或者暂缓办理登记。不动产登记机构审查后符合登记条件的，应即时将查解封登记事项记载于不动产登记簿。

六、轮候查封与预查封

（一）轮候查封

因两个或以上嘱托事项查封同一不动产的，不动产登记机构应当为先送达查封通知书的嘱托机关办理查封登记，对后送达的嘱托机关办理轮候查封登记。轮候查封登记的顺序按照嘱托机关嘱托文书依法送达不动产登记机构的时间先后进行排列。

最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定（法释［2004］15号）第二十八条规定：“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。”

最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知 (法发[2004]5号)第十九、二十条的规定：“两个以上人民法院对同一宗土地使用权、房屋进行查封的，国土资源、房地产管理部门为首先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续后，对后来办理查封登记的人民法院作轮候查封登记，并书面告知该土地使用权、房屋已被其他人民法院查封的事实及查封的有关情况。轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；不动产在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记自动转为查封登记，预查封转为正式查封后，查封期限从预查封之日起计算。”

（二）预查封

最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知(法发[2004]5号)第十三、十四条规定：

“被执行人全部缴纳土地使用权出让金但尚未办理土地使用权登记的，人民法院可以对该土地使用权进行预查封。被执行人部分缴纳土地使用权出让金但尚未办理土地使用权登记的，对可以分割的土地使用权，按已缴付的土地使用权出让金，由国土资源管理部门确认被执行人的土地使用权，人民法院可以对确认后的土地使用权裁定预查封。对不可以分割的土地使用权，可以全部进行预查封。

以下房屋虽未进行房屋所有权登记，人民法院也可以进行预查封：

（1）作为被执行人的房地产开发企业，已办理了商品房预售许可证且尚未出售的房屋。

（2）被执行人购买的已由房地产开发企业办理了房屋权属初始登记的房屋。

（3）被执行人购买的办理了商品房预售合同登记备案手续或者商品房预告登记的房屋。

第十六条规定：国土资源、房地产管理部门应当依据人民法院的协助执行通知书和所附的裁定书办理预查封登记。土地、房屋权属在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记自动转为查封登记，预查封转为正式查封后，查封期限从预查封之日起开始计算。”

七、查封登记的注销

《不动产登记暂行条例实施细则》第九十二条：“查封期间，人民法院解除查封的，不动产登记机构应当及时根据人民法院协助执行通知书注销查封登记。不动产查封期限届满,人民法院未续封的,查封登记失效。”在登记实践中，针对不动产查封期限届满，法院未办理续查封的情况，一部分不动产登记机构会要求出具有权机关的嘱托文件解封，也有部分不动产登记机构依据相关权利人的申请，依职权办理注销查封登记，不要求法院下达解封手续。

(一)查封到期人民法院等有权机关未办理继续查封手续的查封效力消灭

《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法释[2004]5号）第十八条规定：“查封期限届满，人民法院未办理继续查封手续的，查封的效力消灭。”

《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释［2004］15号）第三十条规定：“查封、扣押、冻结期限届满，人民法院未办理延期手续的，查封、扣押、冻结的效力消灭。查封、扣押、冻结的财产已经被执行拍卖、变卖或者抵债的，查封、扣押、冻结的效力消灭。”

《不动产登记暂行条例实施细则》第九十二条：“不动产查封期限届满，人民法院未续封的，查封登记实效”

(二)查封到期人民法院等有权机关出具解除查封协助通知书的依据嘱托解除查封

《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释［２００４］１５号）第三十一条规定：有下列情形之一的，人民法院应当作出解除查封、扣押、冻结裁定，并送达申请执行人、被执行人或者案外人：

1.查封、扣押、冻结案外人财产的。

2.申请执行人撤回执行申请或者放弃债权的。

3.查封、扣押、冻结的财产流拍或者变卖不成，申请执行人和其他执行债权人又不同意接受抵债的。

4.债务已经清偿的。

5.被执行人提供担保且申请执行人同意解除查封、扣押、冻结的。

6.人民法院认为应当解除查封、扣押、冻结的其他情形。

解除以登记方式实施的查封、扣押、冻结的，应当向登记机关发出协助执行通知书。

八、不动产查封登记实践中的问题与挑战

（一）信息不对称与沟通不畅

法院与登记机构之间的信息传递不及时，未实现不动产登记信息与法院、司法等有权机关的实时互联互通，导致查封信息不对称。例如，在房管部门办理的预查封信息若不能及时推送至不动产登记机构，必然会增加不动产被转移的风险，同时也影响了对查封情况的及时掌握。

（二）司法机关出具嘱托文件不统一、不规范

各地司法机构出具的嘱托文件存在不统一、不规范的情况。例如，某县人民法院出具的协助执行通知书仅载明查封人姓名，未包含身份信息、不动产权证书号及查封起止日期。更有甚者，部分人民法院对查封起止日期表述不明确，且在出具协助执行通知书时，未依据《高院执行手册》第一条的规定 “人民法院对土地使用权、房屋实施查封或者进行实体处理前，应当向国土资源、房地产管理部门查询该房地产的权属、他项权利、有无在先查封等情况。”

此外，若该物权已经灭失或者已经转移登记至第三人名下，将导致无法进行查封登记。《不动产登记规程》8.4.1.4 规定：“嘱托文件所述查封事项是否清晰，是否已注明被查封的不动产的坐落名称、不动产单元号或者不动产权证书号、权利人及查封起止日期。被查封不动产的内容与不动产登记簿的记载是否一致。”

（三）轮候查封的复杂性

在实际操作中，部分登记机构对轮候查封制度存在认识误区，混淆了轮候查封和重复查封的概念。轮候查封指的是当两个或两个以上人民法院对同一财产进行查扣时，以先办理查扣手续的人民法院为准，后办理查扣手续的人民法院作轮候处理。而重复查封则是两个或两个以上人民法院对于同一财产在同一期间同时进行查扣的行为。

显而易见，重复查封在同一期间内在同一财产上设定的查扣权是两个或两个以上，而轮候查封在同一期间内于同一财产上设定的查扣权实际上只有一个。正因如此，重复查封为法律所禁止。我国法律规定的查封制度，不仅是对查封财产的保全手段，也是保障查封财产能够顺利变现的重要制度设计。查封对于人民法院实现当事人的债权具有积极意义，本质上赋予了人民法院对查封财产的单独处分权。倘若两个以上的法院同时对同一财产进行查封，那么一家法院对查封财产的单独处分权就会受到另一家法院的制约，甚至无法处分，这不但违背了法院审判、执行权的唯一性和独立性，也与法律当初设立查封制度的初衷背道而驰。轮候查封恰因其避免了同时性，从而避免了重复查封的出现。

《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》对查扣财产事宜进行了详细规范，并在司法解释中首次提出了“轮候查封制度”，这对于规范当前人民法院查封、扣押、冻结财产的措施，维护当事人的合法权益具有重要的指导意义。然而，在实践运用过程中，无论是执行法官，还是协助执行单位，对于轮候查封的相关问题产生了不同的理解，导致这一制度在实际运作中遭遇了一定的困难。

九、完善我国不动产查封登记的建议

（一）建立高效的信息共享平台

进一步强化法院与不动产登记部门之间的数据实时共享，大幅提高信息传递的效率与准确性。通过搭建先进的信息化平台，确保双方能够及时、全面地获取和交换相关数据，从而有效避免信息延误和误差，为查封登记工作提供坚实的信息支撑。

（二）统一登记程序和规范

精心制定全国统一的不动产查封登记操作指南，清晰明确流程和标准。消除各地在登记程序和规范上的差异，实现操作的一致性和规范性，确保查封登记工作在全国范围内遵循统一的规则和标准，提高工作的质量和效率。

（三）加强解封管理

构建严格的解封监督机制，全力保障解封工作的及时性和准确性。明确解封的条件、程序和责任，加强对解封过程的监督和审查，防止解封工作出现失误或延误，维护当事人的合法权益和法律秩序的稳定。

（四）优化公众查询服务

积极拓宽公众查询渠道，如打造便捷的线上平台、设立实用的自助查询终端等，并提供清晰易懂的查询指引。方便公众获取不动产查封登记的相关信息，增强信息透明度，提升公众对不动产交易的安全感和信任度。

十、结论

我国现行的不动产查封登记制度在维护法律秩序和社会公平方面发挥着关键作用，但仍存在一些需要改进和完善的地方。通过采取加强信息共享、规范操作程序、完善监督机制等一系列措施，能够进一步提升不动产查封登记制度的科学性和有效性，使其更好地服务于司法实践和社会经济的健康发展。刘 伟 报道

参考文献：

[1]最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定

[2]最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知

[3]不动产登记暂行条例

[4]不动产登记暂行条例实施细则

[5]不动产登记规程

[6]不动产登记理论与实务

作者单位：楚雄市自然资源局不动产登记中心

文章来源：《云南国土》杂志