最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定关于应当出庭应诉的行政机关负责人范围的理解与释义

来源：行政涉法研究 2025年11月23日 08:51 北京

最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定

第二条 行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。
被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。

【条文主旨】

本条是关于应当出庭应诉的行政机关负责人范围的规定。

【起草背景】

本条第一款是关于行政机关负责人范围的规定。修正的《行政诉讼法》首次确立了行政机关负责人出庭应诉制度。该法第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”由于该条只是概括性规定，对行政机关负责人的范围并没有明确，实践中迫切需要进一步细化。2015年4月20日通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称2015年《行政诉讼法解释》）对出庭应诉的行政机关负责人的范围作出了具体界定，其第五条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’，包括行政机关的正职和副职负责人。”2018年2月8日起施行的《行政诉讼法解释》在2015年《行政诉讼法解释》的基础上进一步作出扩大性解释，其第一百二十八条第一款规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”根据司法实践的发展需要，本条在对《行政诉讼法解释》第一百二十八条第一款援引的基础上，进一步细化规定了负责人的范围，使实践中较常出现的政府秘书长等作为负责人出庭应诉的情形有据可依。另外，考虑到当前表现较为突出的因出庭负责人对被诉行政行为不了解或没有相关决策权限等导致出庭效果不佳，以及负责人范围的宽窄与负责人不能出庭时的理由说明等一系列义务的轻重相对应的问题，有必要对副职负责人以及其他分管负责人的判断作出具体引导。本条规定将出庭负责人的范围实质上限定于分管被诉行政行为具体实施工作的负责人，有助于解绑负责人不出庭的说明范围。

需要说明的是，关于副职负责人的范围，原《征求意见稿》的规定相对更为广泛，包括分管被诉行政行为具体实施工作或分管法制工作的副职负责人。在征求意见时，有单位提出修改意见，建议将分管法制工作的副职负责人予以删除，主要理由有：（1）本款的核心目的是确保对被诉行政行为以及相关争议有所了解的负责人出庭，分管法制工作的副职负责人可能并不分管具体工作，不符合本款规定的要求。（2）明确写入分管法制工作的副职负责人，可能产生不好的引导作用，使多数单位将分管法制工作的副职负责人专职用以出庭应诉，使真正符合条件的负责人未能出庭，制度执行流于形式。（3）从广义范围上， 分管具体实施工作的副职负责人可以包含分管法制工作的副职负责人。经研究，最终本条款采纳了该意见。

此外，根据征求意见情况，本条继续沿用了《行政诉讼法解释》一百二十八条第一款关于“其他参与分管的负责人”的表述。根据这一规定，为了符合实践需要，对于省、市政府的秘书长、分管法制工作的负责人等亦包括在行政机关负责人范围内。

本条第二款是关于下级行政机关的负责人能否代替本级行政机关履行负责人出庭应诉义务的问题。尽管实践中被诉行政行为可能由下级单位主导进行，下级单位的负责人出庭可能发挥更好的作用，本条仍规定“被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭”，主要基于以下两点考虑：（1）从立法层面，出庭应诉的负责人范围限于本级行政机关的负责人，将下级单位的负责人视为本级单位的负责人，没有法律依据；（2）下级单位的具体承办事项的工作人员可以被委托为本级行政机关的相应的工作人员，也可以在诉讼中发挥重要作用。基于以上两点理由，本条第二款最终确定下级行政机关负责人不能作为本级行政机关负责人出庭应诉。

【条文释义】

由于《行政诉讼法》第三条第三款并没有明确行政机关负责人的具体范围，因此在司法实践中对行政机关负责人的范围产生了不少争议。有人提出，行政机关负责人是仅指法定代表人还是包括了法定代表人之外的其他领导人员？如果仅仅包括法定代表人或正职负责人，有无实践可行性，在司法实践中有没有这个必要？如果包括了法定代表人之外的其他所有领导人员，会不会造成该项制度的解纷功能难以实现？这些问题亟需统一和明确。对此，本条规定在《行政诉讼法解释》第一百二十八条第一款的基础上进一步作出细化规定。

一、行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人

行政机关负责人出庭应诉制度作为一种自下而上的司法制度创新，是随着社会经济文化发展和法治进程的推进，结合我国国情而产生的。2014年《行政诉讼法》修正之前，比较普遍的情况是，当行政相对人将行政机关告上法庭时，作为被告的行政机关往往派其普通的工作人员或仅委托律师出庭应诉，行政机关的负责人鲜有亲自出庭的情况，行政相对人对此意见很大。这种“告官不见官”现象不仅损害了司法审判机关的权威，也不利于发挥行政审判对行政机关依法行政的有效监督，更难以实现行政争议的实质性化解。对此，自2004年以来国务院在全国积极倡导和大力推行行政机关负责人出庭应诉制度。一些地方的党委和政府也日益认识到行政机关负责人出庭应诉制度的重要性，部分地区相继出台了专门的规范性文件。最高人民法院近年来也将行政机关负责人出庭应诉制度作为行政审判工作的着力点之一，积极指导下级法院推广行政机关负责人出庭应诉。如最高人民法院于2007年下发的《关于加强和改进行政审判工作的意见》，首次对行政首长出庭应诉制度进行了规定。2009年，最高人民法院发布《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，明确要求“要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台”。经过积极努力，行政机关负责人出庭应诉制度成为一项越来越成熟的制度在全国逐渐推广开来。

但是随着行政机关负责人出庭应诉制度的发展，各地在落实该项制度的过程中也产生了一些问题和争议，其中关于行政机关负责人的范围，大家争论较多。如《行政诉讼法》修正后，有的地方法院提出，行政机关负责人是否与行政首长等同，行政机关负责人是否包括分管的副职负责人，是否包括其他领导班子成员，等等。对于行政机关负责人的范围，主要有五种观点：

第一种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的法定代表人。持此种观点的主要依据是民法的规定。在民法上，法定代表人是指依照法律规定代表行政机关行使职权的正职负责人，没有正职负责人的，由主持工作的副职负责人担任法定代表人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第五十条规定，依法不需要办理登记的法人，以其正职负责人为法定代表人；没有正职负责人的，以其主持工作的副职负责人为法定代表人。这种观点实际上认为行政机关负责人是指正职负责人和主持工作的副职负责人，这是对行政机关负责人范围的最狭义的理解。

第二种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的法定代表人、副职负责人和其他领导班子成员。也就是说，行政机关负责人既包括正职负责人、副职负责人，还包括其他领导班子成员。根据我国的行政体制，有些地方的行政机关领导班子成员实际上并非都是副职负责人，但是也参与分管具体工作。

第三种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的法定代表人、副职负责人和其他领导班子成员，在政府作被告的情况下，还包括法制部门的负责人和政府的秘书长、副秘书长等。另外，在特殊情况下，一些被诉行政行为实际上是被诉行政机关的下级行政机关作出的，应当由下级行政机关的负责人出庭应诉，更有利于解决行政争议。例如，在诉国有土地使用证案件中，国有土地使用证由政府颁发和盖章，但实际办理的工作部门往往是政府下属的国土资源部门，此时，虽然被诉的是人民政府，但也可以由国土资源部门负责人出庭应诉。这是最宽泛的行政机 关负责人概念。

第四种观点认为，由于行政诉讼在各级各地各领域的情况不同，行政机关负责人的范围最好由各地视具体情况自行酌定，不能一概而论，否则即使有明确的规定，也可能由于脱离各地实际而流于形式。

第五种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的正职和副职负责人。这种意见认为，《行政诉讼法》所指的“负责人”不等同于法定代表人，否则《行政诉讼法》就不会采用“负责人”这一概念。行政机关负责人既不能限定在法定代表人，也不能扩大到所有的班子成员，而是指行政机关正职和副职领导人。 另外，行政机关负责人的概念和内涵应当与《行政诉讼法》其他法条的规定保持一致。《行政诉讼法》第五十一条第四款规定：“……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”第五十九条第二款规定：“人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第六十六条第一款规定：“……认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的……”，第二款规定：“……依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”第九十六条第五项规定：“……可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留……”从上述法条对“主要负责人”“行政机关的主管人员”“直接负责的主管人员”等的表述来看，将行政机关负责人范围确定为行政机关的正职和副职负责人与《行政诉讼法》的规定精神相符。

一般来说，行政首长是指行政机关的一把手，而行政机关负责人则不仅包括一把手，还包括主持工作和分管的副职负责人。实践中，行政机关的一把手总揽本机关行政事务，如果每个案件都要求行政首长出 庭，则会严重影响行政机关的正常工作。例如，近几年来，各地政府信息公开案件呈井喷态势，一些行政机关如国土部门涉及的相关案件每年达到数百甚至上千件，其中多数被告是地方人民政府，如果每个案件都要求行政首长亲自出庭应诉，不仅没必要，也很不现实。根据各地的实践做法，大多数行政机关负责人出庭应诉的案件一般为副职或分管负责人出庭。例如，根据北京市的统计数据，在选取的行政机关负责人出庭的两百余件案件中，行政机关法定代表人出庭应诉的比例仅为30%左右，大多数为副职负责人出庭，而且法定代表人出庭的一般也会选择案情简单、预期胜诉率高、当事人之间矛盾对抗小的案件，这就使得行政机关负责人出庭应诉制度的效果大打折扣。因此，各方面比较一致的意见是，为了推进这项制度的落地落实，应当从实际出发，对行政机关负责人作适当的扩大解释。

有鉴于此，2015年《行政诉讼法解释》采纳了第五种观点。该解释在其第五条对出庭应诉的行政机关负责人的范围作出了具体界定：“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’，包括行政机关的正职和副职负责人。”2015年《行政诉讼法解释》实施之后，一些地方法院反映，行政机关负责人不仅应当包括正职负责人和副职负责人，还应当包括其他分管的行政机关负责人。例如，一些行政机关设置了与副职负责人级别相当的非领导职务，也具体分管某一部门或领域的行政事务，且与副职负责人的分管事务不交叉，这些参与分管的负责人出庭应诉更有利于案件的审理和争议的解决，因此也应当属于《行政诉讼法》规定的“行政机关负责人”。

为进一步规范和促进行政应诉工作，结合各地实践的情况，最高人民法院根据《行政诉讼法》的相关规定，于2016年7月28日发布了《行政诉讼应诉通知》，明确要求“依法推进行政机关负责人出庭应诉”，指出：“准确理解行政诉讼法和相关司法解释的有关规定，正确 把握行政机关负责人出庭应诉的基本要求，依法推进行政机关负责人出庭应诉工作。一是出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。二是行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。三是涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。四是行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关相应的工作人员’，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关的工作人员，也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。”该通知进一步明确，出庭应诉的行政机关负责人，既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人，增加了“其他参与分管的负责人”。通知同时强调：“行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的；或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明，可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告，建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。”《行政诉讼法解释》在制定时直接承继了上述通知的精神，在第一百二十八条第一款对行政机关负责人范围予以明确：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”

由于行政机关负责人出庭应诉的目的主要在于实质性化解行政争议，只有负责特定行政事务的行政机关负责人才能有效参与庭审和化解纠纷，因此，本规定在起草时，进一步综合各方意见，在《行政诉讼法解释》第一百二十八条第一款的基础上，进一步细化了行政机关负责人 的范围，明确：“行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。”除了明确行政机关的负责人包括正职负责人和副职负责人以外，还包括“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”，同时保留了“其他参与分管的负责人”的提法，使实践中较常出现的政府秘书长、分管法制工作的负责人等作为行政机关负责人出庭应诉的情形也有了依据，且为后续司法实践预留了解释空间。

在实践中要正确适用本款规定，需要注意以下几个问题：
1.对行政机关负责人范围的确定应当遵循“分管”原则。本款规定一方面在《行政诉讼法解释》第一百二十八条第一款的基础上进行了细化，另一方面实际上对“副职负责人”的范围进行了一定的限缩。为了解决当前表现较为突出的因出庭负责人对被诉行政行为不了解或没有相关决策权限等导致出庭效果不佳的问题，需要通过本款规定对副职负责人以及其他分管负责人的判断作出具体引导。本款规定实际上将出庭负责人的范围限定于分管被诉行政行为具体实施工作的负责人，因为行政机关负责人出庭应诉制度的主要目的在于实质化解行政争议，只有分管、经手或熟悉被诉行政行为的负责人才能最大限度地发挥出该项制度的功能。
2.行政机关负责人出庭应诉具有顺序性。根据《行政诉讼法》第三条第三款的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。也就是说，行政机关负责人出庭应诉首先是指行政机关的法定代表人，只有在其不能出庭应诉的情况下，才能由有关副职或副职级别的分管负责人出庭应诉。具体来说，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，首先是指行政机关的法定代表人，如果法定代表人能够出庭的，应当亲自出庭应诉；如果法定代表人不能出庭的，应当由分管的副职负责人或者其他参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人，以及其他参与分管的负责人 出庭应诉。
3.“其他参与分管的负责人”的确定可实行“职级”标准。由于行政机关负责人出庭应诉的目的在于实质性化解行政纠纷，因此并非严格要求出庭应诉的行政机关负责人级别越高越好。对于“其他参与分管的负责人”的确定在实践中可能会有一定争议，较为可行的办法是实行“职级”标准，可参照“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人”确定，即有的行政机关由与领导职务级别相同或相当的非领导职务分管相关工作，也应当认定为“其他参与分管的负责人”，比如参与分管法制工作的行政机关副职级别的负责人等。在司法实践中，对于其他分管负责人，应当灵活把握，但应当明确的是，参与分管的负责人首先是指正职、副职等领导职务，以及参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人之外的负责人。

二、被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭

关于被诉行政机关委托的组织的负责人或被诉行政机关的下级行政机关负责人能否代替本级行政机关履行负责人出庭应诉义务的问题，有的地方法院提出，被诉行政行为一般为被诉行政机关的下级行政机关或委托的组织具体作出或实施，下级行政机关的负责人或被委托的组织的负责人出庭应诉在提高庭审效率和实质性化解行政争议等方面可能会发挥更好的作用。本规定最终没有采纳此种观点，主要基于两点理由：（1）从立法层面来看，对于行政机关负责人出庭应诉，《行政诉讼法》第三条第三款有明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《行政诉讼法解释》第一百二十八条第一款亦明确：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负 责人。”从法律及司法解释的规定来看，出庭应诉的行政机关负责人范围被明确限定在本级行政机关的负责人之列，将下级单位或委托的组织的负责人视为本级单位的负责人，于法无据。（2）从司法实践来看，下级行政机关或被委托的组织的负责人及具体承办事项的工作人员如果对被诉行政行为更加了解，更有利于化解行政争议，完全可以通过委托其作为本级行政机关相应的工作人员出庭应诉加以解决。因此，本条第二款最终明确“被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭”。

【实务指导】

一、关于地方人民政府中参与分管的负责人的问题

根据本条第一款的规定，地方人民政府作为被告的，地方人民政府的秘书长、副秘书长和政府法制部门的负责人，可以作为行政机关负责人出庭应诉，但前提是必须与被诉行政行为有分管关系。在我国目前的行政体制中，县政府一般不设置秘书长，市政府以上的才设置秘书长，通常也被列为市政府领导。因此，秘书长和副秘书长可以作为“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人或其他参与分管的负责人”出庭应诉。政府法制部门负责本级政府的法制工作，如果被诉行政行为如行政复议由政府法制部门具体经办或具有其他业务关系，且其负责人亦属于行政机关的副职负责人或副职级别的负责人，则其出庭应诉也有助于纠纷解决，可以视为“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人或其他参与分管的负责人”。另外，由于我国行政体制的特殊性，有些行政机关还单独设有负责党务、纪检监察等工作的副职或副职级别的负责人，如果其被安排分管与被诉行政行为有关系的工作，则其亦应当属于“参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人或其他参与分管的负责人”，可以作为行政机关负责人出庭应诉。

二、分管负责人须为行政机关的负责人

根据《行政诉讼法》第三条第三款的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。根据该规定，出庭应诉的负责人应为被诉行政机关本级的行政机关的负责人，这里一方面强调“本级”，从而排除了被诉行政机关委托的组织的负责人或者被诉行政机关的下级行政机关负责人代替本级行政机关负责人履行负责人出庭应诉义务的情形；另一方面也强调“行政机关”，从而排除了非行政机关的负责人代替行政机关的负责人履行负责人出庭应诉义务的情形。司法实践中，有些地方以乡镇人民政府为被告的，乡镇的人大主席、政协工委主任、人武部长等乡镇领导也负责特定的行政事务，有的法院将其列为行政机关负责人，应当予以纠正。

三、行政机关作为第三人出庭应诉的，其负责人出庭应诉也应当参照被诉行政机关负责人出庭的有关规定

应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院应当通知该行政机关以第三人身份参加诉讼，这里的第三人实际上属于类似被告地位的第三人，其负责人出庭应诉也应当参照被诉行政机关负责人出庭的有关规定。

四、另行委托诉讼代理人的名额

根据《行政诉讼法》第三十一条第一款的规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。对于行政机关负责人出庭应诉时委托代理人的数量，《行政诉讼法解释》第一百二十八条第二款有明确规定：“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。”根据该规定，行政机关法定代表人出庭应诉时，可以委托一至二名诉讼代理人；行政机关法定代表人不能出庭应诉，而由副职或其他分管领导作为行政机关负责人出庭应诉时，也可以委托一至二名诉讼代理人。

--- （撰写人：张雪明）