济南居民房屋被强拆，政府说“不是我干的”？最高法裁定：谁组建，谁负责

人民法院案例库入库标题：

王某刚诉山东省济南市槐荫区人民政府行政强制执行案

——临时机构委托民事主体作出的行政行为

由临时机构的组建机构承担行政责任

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

王某刚诉山东省济南市槐荫区人民政府行政强制执行案

——临时机构委托民事主体作出的行政行为

由临时机构的组建机构承担行政责任

关键词：行政 / 行政强制执行 / 强制拆除房屋 / 被告资格 / 临时机构 / 委托

【裁判要旨】

负有法定职责的行政主体可以依法委托有关组织实施特定的行政行为，但由此产生的法律后果应由该行政主体承担，并在由此引发的行政诉讼中作为适格被告。区级人民政府组建的临时机构委托民事主体实施拆除行为，区级人民政府应当作为适格被告并依法对拆除行为承担相应的法律责任。

【基本案情】

原告王某刚诉称：其拥有的合法房屋位于山东省济南市槐荫区吴家堡镇西吴家堡村，因济南某医学科学中心项目被征收，被告山东省济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区人民政府）于2018年5月4日在未经法定程序的情形下强制拆除原告所有的涉诉房屋，被告的行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》及相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，请求依法确认被告拆除行为违法，将涉诉房屋恢复原状并退还原告或赔偿原告损失，并将原告所有的被填埋在被拆除房屋下面的财产恢复原状或赔偿原告损失。

槐荫区人民政府辩称：1.被告未实施原告所诉的强制拆除行为；2.涉案房屋被拆除对原告的权利不产生实际影响，原告已于2018年4月25日与济南市槐荫区吴家堡街道办事处西吴家堡村民委员会，济南市槐荫区住房保障和房产管理局，济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处签订了房屋拆迁补偿安置协议，约定了该三单位拆除原告西吴家堡庄的住宅房屋，也就是本案的涉案房屋，原告选择按人口数量进行货币安置补偿，原告在签订补偿协议之后，设定在该房屋的权利义务随之转移，涉案房屋后续的拆除等行为对原告的权利义务不再产生实际影响，原告不存在可实际保护的利益，请求驳回原告的起诉。

法院经审理查明：2008年12月19日，吴家堡村委会出具证明一份，载明“兹证明我村村民张某荣同志，经村委会批准同意，于2005年新建宅基院落一处，东西30.20米，南北25.10米…”王某刚提交的常住人口登记卡显示，王某刚系张某荣次子。王某刚当庭陈述称，其母亲张某荣将涉案房屋分配给其，其拥有涉案房屋的所有权。2018年4月25日，王某刚与济南市槐萌区吴家堡街道办事处西吴家堡村民委员会、济南市槐荫区住房保障和房产管理局、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处签订了房屋拆迁补偿安置协议，协议约定：“一、甲方需拆除归乙方所有的位于吴家堡办事处西堡庄×××号的住宅房屋。”2018年5月4日，涉案房屋被强制拆除。王某刚对强制拆除上述房屋的行为不服，诉至法院。

另查明，2018年7月30日，槐荫区人民政府于济南市房屋征收信息网发布房屋征收决定公告，载明：“济南某医学科学中心项目一期国有土地上房屋征收决定已经本区人民政府依法作出，现将有关事项公告如下：一、征收范围东至京合高速，西至济西编组站，南至经十路，北至小清河......”

山东省济南市中级人民法院于2018年12月5日作出（2018）鲁01行初860号行政裁定，驳回起诉。

宣判后，王某刚提出上诉。

山东省高级人民法院于2019年5月20日作出（2019）鲁行终100号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。

王某刚遂提起再审申请。

【法院判决】

最高人民法院于2021年8月20日作出（2021）最高法行再240号行政裁定：

一、撤销山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01行初860号行政裁定；

二、撤销山东省高级人民法院（2019）鲁行终100号行政裁定；

三、指令山东省济南市中级人民法院审理本案。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。根据被诉行政行为作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的有关规定，县级以上地方人民政府具有组织实施征地拆迁工作的法定职责。根据上述规定，负有法定职责的行政主体可以委托有关组织实施特定的行政行为，但由此产生的法律后果应由该行政主体承担，并在由此引发的行政诉讼中作为适格被告。

本案中，依原审已查明的事实以及在案相关证据材料并结合双方当事人的诉辩意见，济南某医学科学中心建设指挥部委托山东某公司济南槐荫分公司实施济南某医学科学中心片区范围内集体土地上住宅及非住宅的拆迁工作，其中包括本案所涉王某刚的房屋。由于济南某医学科学中心建设指挥部系槐荫区人民政府组建的临时机构，故槐荫区人民政府应当作为本案的适格被告并依法对山东某公司济南槐荫分公司拆除涉案房屋的行为承担相应的法律责任。王某刚虽然与济南市槐萌区吴家堡街道办事处西吴家堡村民委员会、济南市槐荫区住房保障和房产管理局、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处签订了房屋拆迁补偿安置协议，但并无有效证据证明涉案房屋系依法或依约交拆。原审法院以本案被诉的房屋强制拆除行为发生在2018年5月4日，早于房屋拆迁补偿安置协议约定的5月15日，且征收公告仅针对该区域的国有土地上房屋，并不涉及集体性质土地征收为由，认为无法认定王某刚房屋的强制拆除行为系槐荫区人民政府组织或者实施，并据此裁定驳回王某刚的起诉，认定事实和适用法律存在错误。即使山东某公司济南槐荫分公司对王某刚涉案房屋拆除行为属于误拆，并不能由此免除槐荫区人民政府依法应当承担的法律责任，故槐荫区人民政府主张涉案房屋系山东某公司济南槐荫分公司误拆等答辩理由，不予支持。

【案件相关】

《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第5款
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第1款

一审：山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01行初860号行政裁定（2018年12月5日）
二审：山东省高级人民法院（2019）鲁行终100号行政裁定（2019年5月20日）
再审审查：最高人民法院（2021）最高法行再240号行政裁定（2021年8月20日）

（行政庭）

京平拆迁律师