如何让农民工“留得下”还能“过得好”？这四个难题亟待破解​ | 农经观察

来源：滚动播报

（来源：农视网）

凌晨四点的北京，“菜篮子”新发地市场灯火通明。来自河南的菜贩刘师傅搓着冻红的双手清点蔬菜，这是他在这里的第十二个年头。“可要说是不是北京人……”他苦笑着摇头，“说到底，咱就是个卖菜的，始终像个外人。”

刘师傅一家的生活是亿万农民工家庭的真实写照：夫妻经营不足五平方米的菜摊，孩子在打工子弟学校就读，租住在市场旁不足30平方米的平房里。十二年来，他熟悉这座城市的每个菜市场、每条批发路线，却无法回答孩子“为什么咱家没有自己的房子”的疑问。

这样的故事在中国城镇化进程中每天都在上演。国家统计局数据显示，2023年全国农民工总量已达2.97亿人，其中外出农民工1.76亿人。他们在住房、就业、子女教育和医疗等领域面临着一道道“隐形门槛”。

“十五五”规划建议“明确深入推进以人为核心的新型城镇化”，如何破解农业转移人口市民化的难题，让他们不仅“留得下”，更能“过得好”，是关乎社会公平与发展质量的紧迫课题。

熊景维是华中农业大学农村社会建设与管理研究中心的研究人员，他带着团队围绕农民工市民化议题开展了持续十多年的研究。他在研究成果《农业转移人口市民化权能研究》一书中提出，市民化不仅是户籍的简单变更，更是“制度赋权”与“主体赋能”双向互构的过程。

在采访中，熊景维跟记者列举了目前农民工面临的最迫切解决的四大难题。

难题一

安居才能乐业，“住有所居”是第一道坎

“十年搬了八次家。”在苏州工业园区工作的李娟感叹。最近一次搬家是因房东突然涨月租500元，相当于她月收入的六分之一。更让她心疼的是上小学二年级的女儿，“每次搬家都要换学校”。

熊景维在调研中发现，李娟遭遇的城市安居困境普遍存在，体现在三个层面：

首先是“买不起”的现实困境。国家统计局数据显示，2023年农民工月均收入4615元，而全国百城新建住宅平均价格达16000元/平方米以上。普通农民工家庭要不吃不喝20多年才能在一线城市买套60平方米的房子。

其次是“租不好”的生存难题。清华大学调查显示，超过60%的农民工居住在城中村、工棚或合租房中，空间较小，卫生条件较差，存在安全隐患。

第三是“保不住”的安居焦虑。公租房申请常要求“连续缴纳社保3年以上”和“稳定就业证明”，很多农民工因工作流动性大难以达标。

在研究中，熊景维觉得住房问题的本质是“居住权能”缺失，如果能通过制度创新赋予农民工稳定居住预期，将为他们构建城市生活信心的第一步。

在实践过程中，有不少地方也摸索出了自己的解决门道：

第一，降低保障门槛，开正门。打破以社保年限为主的单一标准，建立更符合农民工特点的准入机制。如浙江宁波试点“居住积分+就业积分”公租房申请模式，半年内5000多户农民工家庭入住公租房。

第二，盘活存量资源，拓渠道。鼓励企业利用闲置厂房改建集体宿舍，支持村镇集体建设租赁住房。如深圳龙华区某科技园区将闲置厂房改造成“青年公寓”，以市场价七折出租，解决了2000多名农民工住宿问题。

第三，探索租购同权，稳预期。保障租房者在子女教育、医疗等方面享有平等权利。如南京市在部分区域试点“租房入学”政策，凭租赁合同和工作证明即可申请入读公办学校。这一政策的实施，让许多农民工家庭看到了扎根城市的希望，也增强了他们在城市长期生活的信心。

难题二

就业不稳，何谈扎根？

“一天有活干，他们一天才心安。”

在调研中，最让熊景维印象深刻的，是农民工的就业问题。他其中的一个调研对象，52岁的老石是重庆朝天门码头的“棒棒军”，没有固定工作，每天到劳务市场“蹲活”：“他最怕下雨天，不仅没活干，连蹲活的地方都没有。”

熊景维总结了农民工就业普遍面临的三大痛点：

第一，就业稳定性差。人社部数据显示，建筑业、餐饮业等农民工集中行业的劳动合同签订率不足70%。许多农民工处于灵活就业状态，抗风险能力弱。

第二，技能竞争力弱。随着产业结构升级，企业对技能型人才需求迫切，但农民工职业技能多停留在“卖力气”的传统阶段。一家东莞企业人事经理接受采访时表示，应聘农民工中符合技术工人条件的不超过三成。

第三，职业上升通道狭窄。大多数农民工“干一辈子还是农民工”。郑州某快递员王师傅从业八年，“除了工资涨了点，职位上没有任何变化。”

一些女农民工正在做手工工作

研究团队认为，稳定就业是“经济权能”的核心，只有当农民工获得有尊严、有发展、有保障的工作，他们在城市的经济基础才能牢固，才能真正实现从“生存型就业”向“发展型就业”的转变。

研究团队在调研中也发现，一些地方在破解农民工就业难题的过程中，从“短期帮扶”转向“长效赋能”的创造性实践很有启发性。

第一，开展“靶向式”技能培训。根据企业需求精准设置课程，推行“订单式”“定向式”培养。如广东某职业院校开设“工业机器人操作员特训班”，合格者月薪可达8000元以上，是普通操作工的两倍。稳定可观的收入构筑着农民工扎根城市的地基。

第二，搭建“一站式”就业服务平台。整合政府部门、企业、人力资源机构等多方资源，建立覆盖城乡的劳务信息服务网络，打通就业信息“最后一公里”。如四川省推出的“蜀工聘”微信小程序，通过大数据技术实现岗位与求职者的智能匹配，已帮助数十万农民工实现“指尖上找工作”，有效提升了就业效率和就业质量。

第三，构建“全链条”权益保障体系，筑牢就业底线。重点治理欠薪、不签合同、不缴社保等突出问题。要大力保护农民工的合法劳动权益，使其在城市的经济利益能得到最大程度的实现和充分保障，才能为其实现市民化打下良好的制度基础。

难题三

孩子的教育，是最大的牵挂

“每次开学都像打仗一样。”在东莞打工的王明为给儿子争取民办学校学位，连续一周凌晨四点去排队。“公办学校进不去，民办学校又贵又难进。”

研究团队在调研中发现，农民工随迁子女的教育问题主要集中在三个层面：

首先是“进得去”的门槛高。虽然国家明确规定“两为主”政策，但在实际执行中，许多城市仍设置了不少隐性门槛。部分城市要求提供“连续三年的社保缴纳记录”“商品住房租赁合同”等材料，这让很多工作不稳定、居住不固定的农民工望而却步。

其次是“读得好”的困境多。由于农民工就业流动性大，随迁子女频繁转学，导致学习连续性中断，严重影响对农民工随迁子女的教学系统性和培养质量，“读得好”的基本保障缺位。

第三是“上得去”的瓶颈难突破。即使随迁子女顺利完成了义务教育，异地中考、高考的政策壁垒依然存在。在流入地参加中考的随迁子女不足30%，参加高考的更不足10%。这给农民工子女的升学之路带来重重阻碍。

农民工孩子在托教中心

在实地调研的基础上，熊景维团队提出，解决随迁子女教育问题需深化教育体制改革，有些地方试行的方式可供借鉴。

第一，深化“两为主”政策落实。建立以居住证为主要依据的入学政策。如上海某区试点“随迁子女入学积分制”，将父母居住年限、社保等量化积分，实现了农民工子女在务工地的公平透明入学。

第二，创新“教育券”制度。探索“钱随人走”的教育经费拨付方式，让农民工子女无论在哪里都能享受应有教育资源。美国等国家实行的教育券制度，可以为我们提供可借鉴的经验。

第三，推进“素质教育帮扶”。发动公办学校与民工子弟学校结对帮扶。如杭州某区开展“空中课堂”，让民工子弟学校学生通过网络直播与公办学校同上一堂课，共享师资和课程资源。

教育关乎下一代的发展，是“发展权能”的传递。从“有学上”到“上好学”，体现的正是教育公平的不断深化。解决子女教育问题，就是解除了农民工市民化过程中最沉重的后顾之忧。

难题四

健康无保障，奋斗路上心难安

“一次普通的感冒发烧，半个月的菜钱就没了。”在杭州送外卖的小张算了一笔账：因流感引发肺炎，两次就诊花费800多元，相当于他配送200多单外卖的收入。

熊景维团队的调研显示，农民工的医疗保障问题集中体现在三个层面：

第一，医保“两头不靠岸”。新农合跨省就医报销比例偏低。来自河北的农民工老王坦言：“同样的手术，在老家县城医院能报70%，到北京大医院就只能报30%。”

第二，职业病“防不胜防”。在建筑、采矿、制造、装修等农民工集中的行业，尘肺病、噪声聋、化学中毒等职业病风险突出。湖南某职业病防治院数据显示，该院全年收治的职业病患者中，农民工占比超过8成。

第三，“小病拖、大病扛”。受经济压力、时间成本及健康认知不足等因素影响，农民工群体“重治疗、轻预防”的观念普遍存在，小病硬扛、大病拖延成为常态。

社区医生为农民工义诊

健康是“社会权能”的底线，如何建立健全的医疗保障体系能为农民工抵御风险提供“安全感”，研究团队认为可从以下三个方面入手。

第一，增进“职工医保”覆盖深度。加大劳动监察力度，将企业职工参保情况与其信用评级、招投标资格挂钩，督促企业对农民工职工应保尽保。探索灵活就业农民工医保参保新模式，允许按自愿原则选择缴费周期，激励农民工主动参保。

第二，完善“异地结算”网络。持续扩大异地就医直接结算范围，持续扩大异地就医直接结算范围，推动“跨省通办、即时报销”向基层医疗机构延伸。

第三，建立“分级诊疗”体系。引导农民工在基层医疗机构首诊，通过差异化报销比例降低医疗成本，提升就医可及性。

从“生存”到“发展”，一场深刻的时代之变

夜幕降临，新发地市场灯火依旧。刘师傅收拾着摊位，盘算这个月的收入：“除去开销，还能存下三千多。虽然辛苦，但看着孩子能在城里安稳读书，自己看病有医保、住宿能稳定，就觉得一切都值。”

刘师傅的故事是亿万农民工在城市逐梦的缩影。他们的市民化之路关乎中国城镇化质量与可持续发展。

采访中，熊景维再三跟记者强调说，农民工市民化是“制度赋权”与“主体赋能”双向互构的过程。从住房到就业，从教育到医疗，每个环节既需要精准政策设计，也需要农民工主动提升技能，在城市奋斗中实现自我价值。

“十五五”时期是深入推进以人为核心的新型城镇化的关键阶段。我们期待完善的政策保障体系：让每位农民工都能住有所居、业有所就、学有所教、病有所医；

更期待无数农民工实现从“生存型就业”向“发展型就业”的跨越，从“适应城市”向“建设城市”的转变。

记者 | 曾丽清

编辑 | 梅青云